Vícios de Governança em Contratos de Estatais: Invalidade e Segurança Jurídica

Vícios contratuais e a responsabilidade do Estado: quando a falha de governança gera invalidade do ato administrativo

A relação entre vícios contratuais e governança corporativa nas empresas estatais representa um dos pontos mais sensíveis do direito administrativo contemporâneo. Quando uma estatal celebra contratos sem observar os procedimentos de aprovação interna estabelecidos em seus estatutos sociais ou na legislação de regência, surge a questão: essa falha procedimental invalida o negócio jurídico perante terceiros de boa-fé? A resposta a essa pergunta define não apenas a sorte de milhões em contratos públicos, mas também os limites da discricionariedade administrativa e os contornos da segurança jurídica nas relações com o Poder Público. O problema se manifesta com frequência em contratos de grande vulto celebrados por empresas públicas e sociedades de economia mista. A complexidade da estrutura de governança dessas entidades, somada à necessidade de aprovação por múltiplos órgãos colegiados, cria um terreno fértil para divergências sobre a validade dos negócios jurídicos celebrados sem a observância rigorosa do procedimento estatutário. A jurisprudência dos tribunais superiores tem enfrentado o dilema entre proteger o erário e preservar a segurança das relações jurídicas. De um lado, a necessidade de coibir desvios na gestão pública e assegurar o cumprimento das normas de governança. De outro, a proteção dos terceiros de boa-fé que contratam com o Estado, confiando na aparência de regularidade dos atos praticados por seus representantes.

Fundamentação Legal: o regime jurídico híbrido das empresas estatais

O regime jurídico das empresas estatais brasileiras caracteriza-se pela duplicidade de fontes normativas. De um lado, submetem-se ao direito privado nas relações contratuais ordinárias, conforme o art. 173, § 1º, II, da Constituição Federal, que determina sua sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas. De outro, permanecem vinculadas aos princípios da administração pública previstos no art. 37, caput, da CF/88, especialmente os da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. A Lei nº 13.303/2016, conhecida como Lei das Estatais, estabeleceu normas específicas de governança corporativa aplicáveis às empresas públicas e sociedades de economia mista. O art. 8º dessa lei determina a observância de regras de governança corporativa, transparência e estruturas de fiscalização, enquanto o art. 9º estabelece requisitos mínimos para o estatuto social, incluindo procedimentos para celebração de contratos de relevante valor econômico. O Código Civil, em seus artigos 47 e 1.022, estabelece que os atos dos administradores devem respeitar os limites estatutários, mas protege terceiros de boa-fé que desconheçam as limitações de poderes. Essa proteção encontra eco no art. 1.015 do CC, que trata da responsabilidade dos administradores perante a sociedade. A Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021) também incide sobre as estatais em determinadas hipóteses, especialmente quando exercem atividades de prestação de serviços públicos ou recebem recursos orçamentários para custeio ou investimento. O art. 1º, § 2º, dessa lei estabelece as situações em que as estatais devem observar o regime licitatório. A tensão entre esses diplomas normativos gera o principal problema jurídico: até que ponto as normas internas de governança vinculam terceiros? O art. 46 do Código Civil estabelece que o registro das pessoas jurídicas tem efeito declaratório, tornando públicas suas normas estatutárias. Contudo, o art. 1.015, parágrafo único, III, protege o terceiro de boa-fé que desconhece limitações de poderes não registradas ou não evidentes.

Divergências e Posição dos Tribunais: a evolução jurisprudencial sobre vícios de governança

O Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento no sentido de diferenciar vícios formais internos de vícios substanciais que comprometem a validade do ato. A Corte tem aplicado a teoria da aparência para proteger terceiros de boa-fé que contratam com empresas estatais, especialmente quando não há elementos que permitam identificar irregularidades no processo de formação da vontade estatal. Em julgados recentes, o STJ estabeleceu que a inobservância de procedimentos internos de aprovação não contamina automaticamente o contrato perante terceiros de boa-fé, aplicando por analogia a proteção conferida pelo art. 1.015 do Código Civil. A lógica subjacente é que não se pode exigir do particular que conheça minuciosamente toda a estrutura de governança interna da estatal com a qual contrata. Contudo, a jurisprudência faz importante distinção quando há elementos que evidenciem o conhecimento do terceiro sobre as irregularidades ou quando este tenha participado ativamente do esquema lesivo ao erário. Nessas hipóteses, afasta-se a proteção da boa-fé e reconhece-se a invalidade do negócio jurídico. O Supremo Tribunal Federal, ao seu turno, tem enfatizado a necessidade de compatibilizar os princípios da legalidade e da moralidade administrativa com a segurança jurídica nas relações contratuais. A Corte Constitucional reconhece que a instabilidade excessiva dos contratos administrativos prejudica a própria eficiência da administração pública, afastando potenciais contratantes ou elevando os custos de transação. Em casos envolvendo contratos de grande complexidade e longa duração, o STF tem aplicado a teoria do fato consumado com cautela, reconhecendo que a declaração de nulidade de contratos executados durante anos pode gerar prejuízos superiores aos benefícios pretendidos pela invalidação. Essa ponderação não afasta a responsabilização dos agentes públicos que agiram com desvio de finalidade, mas protege os efeitos já consolidados na relação com terceiros de boa-fé. A posição dos tribunais também diferencia os contratos celebrados antes e após a Lei nº 13.303/2016. Para os contratos anteriores, aplica-se regime mais flexível quanto às exigências de governança, considerando que as normas sobre compliance e aprovação colegiada não eram tão detalhadas. Já para os contratos posteriores, há maior rigor na análise da observância dos procedimentos estatutários.

Aplicação Prática na Advocacia: teses defensivas e consultivas

O advogado que atua no contencioso envolvendo contratos de empresas estatais dispõe de arsenal argumentativo relevante para defesa. A primeira linha de argumentação consiste em demonstrar a boa-fé do contratante, evidenciando que não havia elementos para identificar irregularidades no processo interno de aprovação. Documentos como procurações com amplos poderes, atas de reuniões aprovando a contratação e pareceres jurídicos favoráveis reforçam essa tese. Uma segunda estratégia consiste em questionar a extensão da invalidade. Mesmo que se reconheça vício no processo de aprovação, pode-se argumentar pela conversão do negócio jurídico, aproveitando-se os efeitos já produzidos e determinando-se apenas a regularização posterior ou a convalidação por ratificação do órgão competente. Essa tese encontra respaldo no princípio da conservação dos negócios jurídicos. Na advocacia consultiva, a análise de risco deve considerar múltiplos fatores. Antes de celebrar contratos de grande vulto com estatais, recomenda-se verificar não apenas a regularidade formal dos representantes, mas também consultar o estatuto social registrado, identificar exigências de aprovação por conselho de administração ou assembleia e solicitar documentação comprobatória dessas aprovações. Em operações estruturadas, como financiamentos de longo prazo ou contratos de concessão, a due diligence deve incluir verificação detalhada da governança corporativa da estatal. Isso inclui análise de atas de reuniões do conselho de administração, verificação de delegação de competências e confirmação de que o objeto contratual está dentro das finalidades sociais da empresa. Para advogados que atuam na defesa de gestores públicos, a demonstração de que os procedimentos de governança foram observados constitui elemento essencial para afastar pretensões de ressarcimento ao erário. A documentação contemporânea aos atos, como pareceres jurídicos, manifestações de órgãos de controle interno e aprovações colegiadas, oferece proteção relevante em eventual ação de improbidade administrativa. Outra aplicação prática relevante ocorre em ações de responsabilidade civil contra administradores de estatais. A alegação de vício de governança pode servir tanto para fundamentar a pretensão indenizatória quanto para demonstrar excludente de responsabilidade, dependendo da posição processual do cliente. A análise deve considerar se houve dolo ou culpa grave na inobservância dos procedimentos.

Perguntas Frequentes

Um contrato celebrado sem aprovação do conselho de administração de uma estatal é automaticamente nulo? Não necessariamente. A jurisprudência do STJ protege terceiros de boa-fé que desconheçam as limitações de poderes, aplicando por analogia o art. 1.015 do Código Civil. A nulidade dependerá de demonstração de que o terceiro conhecia ou deveria conhecer a irregularidade, ou que participou ativamente do esquema lesivo. Em muitos casos, admite-se a convalidação posterior mediante ratificação pelo órgão competente. Como comprovar a boa-fé em contratos com empresas estatais questionados por vícios de governança? A boa-fé comprova-se mediante documentação que demonstre diligência na verificação de poderes, como análise de procurações registradas, solicitação de atas de aprovação, obtenção de pareceres jurídicos e consulta ao estatuto social. A complexidade da operação e a qualidade da documentação apresentada pela estatal também são consideradas pelos tribunais para aferir a razoabilidade da confiança depositada pelo contratante. A Lei nº 13.303/2016 tornou mais rígidos os requisitos de validade dos contratos das estatais? Sim. A Lei das Estatais estabeleceu requisitos específicos de governança corporativa, incluindo necessidade de aprovação por órgãos colegiados para contratos de valor relevante e procedimentos de compliance. Contratos celebrados após sua vigência recebem análise mais rigorosa quanto à observância desses procedimentos, embora a proteção ao terceiro de boa-fé permaneça aplicável quando não há elementos para identificar irregularidades. É possível convalidar um contrato celebrado irregularmente por uma empresa estatal? Em muitos casos, sim. A convalidação pode ocorrer mediante ratificação pelo órgão competente que deveria ter aprovado originalmente o contrato, desde que não haja prejuízo ao interesse público e o objeto seja lícito. Os tribunais têm admitido essa regularização com base no princípio da conservação dos negócios jurídicos e para evitar prejuízos desproporcionais. Contudo, isso não afasta eventual responsabilização dos agentes que agiram irregularmente. Qual o papel da due diligence na prevenção de vícios contratuais com estatais? A due diligence adequada constitui elemento essencial tanto para prevenir invalidades quanto para comprovar boa-fé em eventual litígio. Deve incluir verificação de estatuto social registrado, identificação de requisitos de aprovação colegiada, análise de atas de órgãos deliberativos, confirmação de poderes dos representantes e verificação de conformidade com políticas de compliance. Essa documentação serve como proteção jurídica e demonstra diligência do contratante. Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l13303.html Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-jul-26/governanca-publica-de-empresas-estatais/.