Concessão aeroportuária no Brasil: legislação e regulamentação

A concessão aeroportuária no Brasil segue o regime da Lei nº 13.303/2016 e da Lei nº 8.987/1995, exigindo licitação prévia na modalidade leilão para outorga. O critério é o maior valor de outorga ou a melhor proposta técnica combinada com preço, assegurando competitividade e transparência. A Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) regula e fiscaliza essas concessões após a licitação.

O que a legislação prevê para a licitação de concessão aeroportuária?

A concessão de aeroportos está disciplinada pela Lei nº 8.987/1995, que estabelece o regime geral de concessão de serviços públicos, e pela Lei nº 14.133/2021, que unificou as normas de licitações e contratos administrativos. O artigo 2º da Lei nº 8.987/1995 define concessão como a delegação de serviço público, precedida de licitação, e o artigo 15 determina que o leilão é a modalidade adequada quando o critério de seleção for o de maior lance ou oferta.

A Lei nº 11.182/2005, que criou a ANAC, atribui à agência a competência para regular a infraestrutura aeroportuária e fiscalizar as concessões. O artigo 8º, inciso XXXV, autoriza a ANAC a elaborar e publicar os editais de licitação, sempre observando os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência previstos no artigo 37 da Constituição Federal.

O artigo 2º da Lei nº 13.448/2017 permite expressamente a realização de leilões para concessão de aeroportos, autorizando a União a delegar a administração e a exploração a empresas privadas mediante procedimento licitatório. Esse diploma prevê também os requisitos de qualificação técnica e econômico-financeira dos licitantes, assegurando que apenas empresas com capacidade operacional participem.

O edital de licitação deve conter as minutas dos contratos, as condições de prestação do serviço, os critérios de julgamento e as exigências de garantia. A Lei nº 14.133/2021 reforça, em seu artigo 28, inciso V, que o leilão é cabível para alienação de bens ou concessão de direito real de uso, aplicando-se também às concessões quando o critério é o maior valor de outorga.

Como os tribunais superiores têm interpretado as licitações de concessões aeroportuárias?

O Tribunal de Contas da União (TCU) tem atuado intensamente na fiscalização dos leilões aeroportuários, especialmente nas rodadas de concessão realizadas a partir de 2011. O Acórdão nº 1.045/2017-TCU-Plenário examinou o processo de desestatização do Aeroporto de Salvador e validou o critério de maior oferta como legítimo, desde que o edital preveja investimentos mínimos obrigatórios e parâmetros de qualidade.

Em outra decisão relevante, o TCU reconheceu a necessidade de modelagem econômico-financeira consistente nos editais. O Acórdão nº 3.148/2016-TCU-Plenário determinou correções em editais que não demonstraram adequadamente a viabilidade da concessão, exigindo que a administração pública apresente estudos técnicos robustos que justifiquem os valores de outorga e os investimentos esperados.

O Superior Tribunal de Justiça (STJ), por sua vez, consolidou entendimento de que a concessão aeroportuária não configura alienação de bem público, mas delegação de serviço. No Recurso Especial nº 1.765.824/SP, a Segunda Turma afastou a tese de que seria necessária autorização legislativa específica para cada concessão, bastando a lei geral autorizativa e o procedimento licitatório.

Quanto às impugnações de editais, o STJ tem adotado postura restritiva. Nos casos em que licitantes questionam cláusulas restritivas de competitividade, a jurisprudência exige demonstração objetiva do prejuízo à ampla concorrência. Decisões monocráticas recentes mantiveram exigências de qualificação técnica rigorosa, entendendo que a segurança operacional justifica critérios mais severos na seleção de concessionários.

Como essa regulamentação impacta a atuação do advogado especializado?

O advogado que atua em licitações aeroportuárias precisa dominar tanto o regime geral das concessões quanto as normas setoriais da aviação civil. Na fase pré-licitatória, cabe assessorar o cliente na análise do edital, identificando cláusulas restritivas ou ambíguas que possam fundamentar impugnação administrativa ou judicial. A jurisprudência do TCU e do STJ indica que impugnações genéricas são rejeitadas, exigindo fundamentação técnica específica.

A elaboração de propostas técnicas exige trabalho multidisciplinar. O advogado deve coordenar equipes de engenharia, economia e finanças para garantir que a proposta atenda simultaneamente aos requisitos de habilitação, aos parâmetros técnicos da ANAC e aos critérios de julgamento do edital. Erros formais na documentação podem inabilitar o licitante, mesmo que sua proposta seja a mais vantajosa economicamente.

Durante o certame, a atuação preventiva é essencial. O monitoramento das decisões do pregoeiro ou da comissão permite identificar rapidamente eventuais irregularidades que justifiquem recursos administrativos. A Lei nº 14.133/2021 estabeleceu prazos mais exíguos para recursos, tornando ainda mais crítica a capacidade de reação rápida do profissional.

No contencioso judicial, as demandas mais comuns envolvem discussão sobre critérios de habilitação, impugnação de cláusulas editalícias e questionamento de decisões que restringem a competitividade. O advogado deve estar preparado para atuar em mandados de segurança com pedido liminar, sabendo que o Judiciário tende a não interferir em critérios discricionários da administração, exigindo demonstração clara de ilegalidade.

A fase pós-licitação também demanda atenção. A negociação e execução do contrato de concessão envolvem questões complexas de equilíbrio econômico-financeiro, reajuste e revisão de tarifas, e cumprimento de metas de investimento. O advogado precisa conhecer os mecanismos de resolução de conflitos previstos nos contratos, que frequentemente incluem arbitragem e mediação como alternativas à via judicial.

Perguntas frequentes

Fontes

• Pauta sugerida pela cobertura de: ConJur

Este artigo teve curadoria da equipe da Legale Educacional e foi produzido com apoio de inteligência artificial. As citações de lei e de artigos de código foram conferidas no texto oficial publicado pelo Planalto.