A relação entre o Estado e o contribuinte tem sido historicamente marcada por um forte antagonismo e litigiosidade. O Direito Tributário brasileiro, fundado em um Código Tributário Nacional (CTN) de 1966, carrega em sua estrutura original uma visão de autoridade impositiva rígida. No entanto, o cenário jurídico contemporâneo exige uma mudança de paradigma. A eficiência na arrecadação e a segurança jurídica para o pagador de impostos não são mais vistas como objetivos opostos, mas como vetores que necessitam de convergência. É nesse contexto que surge o debate sobre a alteração do artigo 151 do CTN e a introdução da consensualidade como método de resolução de conflitos fiscais.
A consensualidade na Administração Pública representa uma evolução do princípio da legalidade estrita para uma legalidade mais reflexiva e eficiente. Não se trata de o administrador público abrir mão do interesse público, mas de encontrar os meios mais eficazes para atingi-lo. No âmbito tributário, isso se traduz na busca por soluções que evitem o litígio judicial interminável. A morosidade do Judiciário e o alto custo de manutenção de processos tornam a via do acordo e da transação opções extremamente atraentes para ambas as partes.
O Projeto de Lei Complementar (PLP) 124/2022, amplamente debatido nos círculos acadêmicos e legislativos, propõe alterações significativas na sistemática de suspensão da exigibilidade do crédito tributário. A proposta visa atualizar o rol do artigo 151 do CTN para incluir mecanismos modernos de garantia e de autocomposição. Essa mudança legislativa não é apenas uma reforma textual, mas um reconhecimento de que as ferramentas processuais de meados do século XX não atendem mais à complexidade das relações econômicas atuais.
Para o advogado tributarista, compreender essas mudanças é vital. A advocacia de contencioso puro, baseada apenas em embargos e ações anulatórias, está cedendo espaço para uma advocacia de negociação e estratégia administrativa. O domínio sobre as hipóteses de suspensão da exigibilidade permite ao profissional traçar o melhor caminho para a regularidade fiscal de seu cliente, evitando atos de constrição patrimonial e mantendo a viabilidade econômica da empresa durante a discussão do débito.
O artigo 151 do Código Tributário Nacional é a espinha dorsal da defesa do contribuinte no que tange à interrupção da cobrança fiscal. Ele elenca as situações em que o Fisco fica impedido de praticar atos de cobrança, como a inscrição em dívida ativa ou o ajuizamento de execução fiscal. Atualmente, o rol inclui a moratória, o depósito do montante integral, as reclamações e recursos administrativos, a concessão de medida liminar ou de tutela antecipada e o parcelamento.
A doutrina majoritária e a jurisprudência dos tribunais superiores, especialmente o Superior Tribunal de Justiça (STJ), consideram esse rol como taxativo. Isso significa que, a princípio, não se pode criar novas hipóteses de suspensão da exigibilidade sem previsão expressa em lei complementar. Essa rigidez, embora garanta certa segurança jurídica, engessa a aplicação de novos institutos jurídicos.
Um exemplo claro dessa limitação é a questão das garantias fidejussórias e do seguro garantia. Embora aceitos na Execução Fiscal para garantir o juízo e permitir a apresentação de embargos, eles não suspendem automaticamente a exigibilidade do crédito tributário segundo a redação atual e a interpretação sumulada. O contribuinte, muitas vezes, vê-se obrigado a ajuizar uma ação cautelar antecipada de garantia apenas para obter uma certidão positiva com efeitos de negativa, o que gera um custo processual desnecessário e movimenta a máquina judiciária sem resolver o mérito da questão.
Aprofundar-se nas nuances de cada inciso do artigo 151 é indispensável para qualquer estratégia de defesa. O advogado precisa saber diferenciar, por exemplo, os efeitos do depósito integral em dinheiro dos efeitos de um parcelamento em curso. Para aqueles que desejam dominar essa matéria específica, o curso sobre Causas de Suspensão da Exigibilidade do Crédito Tributário da Legale Educacional oferece uma análise detalhada e prática do tema.
A proposta de alteração legislativa trazida pelo PLP 124/2022 busca justamente corrigir essas distorções. A ideia central é permitir que garantias idôneas, como o seguro garantia e a fiança bancária, tenham o condão de suspender a exigibilidade do crédito sem a necessidade de uma decisão judicial liminar específica para esse fim. Isso alinharia o processo tributário à realidade do mercado financeiro e securitário, onde tais instrumentos possuem liquidez quase imediata.
A introdução da consensualidade no Direito Tributário não é uma novidade absoluta, mas a sua positivação como regra geral de conduta é um avanço recente. A Lei de Transação Tributária (Lei nº 13.988/2020) foi um marco importante nesse sentido, regulamentando o artigo 171 do CTN. No entanto, a transação ainda é vista por muitos como um instituto isolado. A reforma proposta visa integrar a lógica do consenso dentro das próprias causas de suspensão da exigibilidade.
Quando se fala em consenso, refere-se à possibilidade de Fisco e contribuinte sentarem à mesa para discutir não a legalidade do tributo em tese, mas a forma de seu adimplemento ou a resolução de controvérsias fáticas. A arbitragem e a mediação tributária surgem nesse horizonte como métodos alternativos de resolução de conflitos. A alteração do artigo 151 para incluir o início de procedimentos de autocomposição como causa suspensiva é uma medida que incentiva o diálogo.
Se o simples fato de iniciar uma negociação ou submeter a questão a uma arbitragem suspender a exigibilidade do crédito, o contribuinte sente-se mais seguro para buscar essas vias. Sem essa suspensão, o receio de sofrer uma execução fiscal durante as tratativas pode desestimular a adesão a programas de conformidade ou a busca por acordos. Portanto, a alteração legislativa funciona como um catalisador para a mudança de cultura, saindo do litígio para a cooperação.
Essa mudança de postura exige uma nova formação do profissional do Direito. O advogado não deve mais ser apenas um guerreiro processual, mas um negociador habilidoso, capaz de avaliar riscos e benefícios de um acordo. O conhecimento profundo sobre o processo tributário e as teses de direito material continua sendo a base, mas a “soft skill” da negociação ganha relevância técnica. Uma formação robusta, como a oferecida na Pós-Graduação em Direito Tributário e Processo Tributário, é essencial para navegar nesse novo ambiente com competência.
Um dos pontos nevrálgicos da modernização do artigo 151 do CTN é o tratamento dado às garantias não monetárias. Atualmente, a Súmula 112 do STJ estabelece que apenas o depósito integral e em dinheiro suspende a exigibilidade. Isso impõe um ônus financeiro gigantesco às empresas, que precisam descapitalizar-se para discutir judicialmente um débito que consideram indevido. O capital de giro, que deveria ser investido na atividade produtiva, fica imobilizado em uma conta judicial.
A alteração legislativa proposta visa equiparar o seguro garantia e a fiança bancária ao depósito em dinheiro para fins de suspensão da exigibilidade. Essa medida é economicamente eficiente. O seguro garantia tem um custo muito menor do que a imobilização do capital (custo de oportunidade) e oferece ao Fisco uma garantia líquida e certa de recebimento em caso de insucesso do contribuinte na demanda judicial.
Do ponto de vista jurídico, essa alteração fortalece o princípio da menor onerosidade ao devedor, previsto no Código de Processo Civil, sem descuidar do interesse público na satisfação do crédito. A Fazenda Pública mantém sua garantia intacta, enquanto o contribuinte mantém seu fluxo de caixa operante. A resistência histórica da Fazenda a essa equiparação baseava-se na liquidez, mas a regulamentação atual dos seguros e fianças mitiga quase totalmente o risco de inadimplemento da garantia.
Além disso, a aceitação dessas garantias como causa de suspensão automática reduziria drasticamente o número de tutelas provisórias e mandados de segurança impetrados apenas para obter esse efeito. O Judiciário seria desafogado de milhares de pedidos liminares cujo único objetivo é a regularidade fiscal mediante a oferta de uma garantia que a própria Lei de Execuções Fiscais já aceita em momento posterior. Trata-se de racionalizar o sistema.
A aprovação de mudanças no CTN, como as propostas pelo PLP 124/2022, traz consigo desafios interpretativos. A transição de um sistema rígido para um sistema consensual e flexível não ocorre sem atritos. Haverá, certamente, discussões sobre os requisitos de validade das garantias, sobre os limites da discricionariedade da autoridade fiscal em aceitar ou não determinadas propostas de transação e sobre a extensão dos efeitos suspensivos.
O advogado tributarista precisará estar atento à regulamentação infralegal que virá a rebocar dessas alterações legislativas. Portarias da Procuradoria da Fazenda Nacional e da Receita Federal detalharão os procedimentos operacionais. O conhecimento da lei seca não será suficiente; será necessário dominar o procedimento administrativo fiscal em seus detalhes operacionais.
Outro ponto de atenção é a responsabilidade tributária. Com a facilitação das formas de suspensão e parcelamento, o Fisco tende a ser mais rigoroso na fiscalização do cumprimento das obrigações acessórias e na verificação da idoneidade das garantias apresentadas. O planejamento tributário deve considerar não apenas a redução da carga fiscal, mas a gestão eficiente do passivo tributário através desses novos mecanismos.
A advocacia preventiva ganha força. Antes de o débito ser constituído ou inscrito em dívida ativa, o advogado pode atuar para estruturar uma garantia antecipada ou propor uma transação individual, se a legislação permitir. Essa atuação proativa evita o desgaste da imagem da empresa e os custos de um processo de execução fiscal. A relação advogado-cliente torna-se mais consultiva e estratégica, focada na sustentabilidade do negócio a longo prazo.
O sistema tributário brasileiro é conhecido mundialmente por sua complexidade e pelo volume astronômico de contencioso. Bilhões de reais estão parados em discussões judiciais que levam décadas para serem resolvidas. A alteração das causas de suspensão da exigibilidade é uma peça-chave para destravar esse cenário. Ao permitir que a discussão ocorra de forma garantida e suspensa, sem a necessidade de penhora de ativos operacionais ou bloqueio de contas (Bacenjud), preserva-se a empresa.
A empresa preservada continua operando, gerando empregos e, ironicamente, gerando novos tributos. A empresa asfixiada por execuções fiscais agressivas tende a fechar as portas, cessando a fonte de arrecadação e deixando um passivo muitas vezes impagável. A lógica da nova legislação tributária caminha no sentido da preservação da fonte produtora.
Isso não significa impunidade para o mau pagador. Pelo contrário, os mecanismos de consensualidade exigem transparência e boa-fé. O contribuinte que adere a uma transação ou que oferece um seguro garantia expõe sua situação fiscal e assume compromissos sérios. O descumprimento desses acordos geralmente acarreta a retomada imediata da cobrança com multas agravadas e perda de benefícios.
Portanto, a modernização do artigo 151 do CTN é um passo em direção a um sistema de justiça fiscal mais maduro. Ela exige do Estado uma postura menos autoritária e mais pragmática, e do contribuinte uma postura de conformidade e responsabilidade. Para os operadores do Direito, abre-se um campo vasto de trabalho, onde a técnica jurídica se alia à capacidade de negociação e visão econômica.
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A análise das tendências legislativas e doutrinárias sobre a suspensão da exigibilidade do crédito tributário permite extrair pontos fundamentais para a prática jurídica moderna:
* Mudança de Paradigma: O Direito Tributário está migrando de uma postura puramente contenciosa para uma abordagem consensual. A transação e a arbitragem deixam de ser utopias para se tornarem ferramentas reais de gestão de passivo.
* Garantias Financeiras: A equiparação do seguro garantia e da fiança bancária ao dinheiro para fins de suspensão automática da exigibilidade é uma questão de tempo e racionalidade econômica, visando preservar o capital de giro das empresas.
* Taxatividade Mitigada: Embora o rol do art. 151 do CTN seja historicamente taxativo, a legislação complementar está ampliando as hipóteses para incluir mecanismos de autocomposição, flexibilizando a rigidez do Código de 1966.
* Estratégia Processual: A obtenção da Certidão Positiva com Efeitos de Negativa (CPEN) deve ser planejada estrategicamente, utilizando as novas ferramentas legislativas para evitar a judicialização desnecessária e custosa.
* Papel do Advogado: O perfil do tributarista moderno exige competências de negociação e conhecimento profundo de produtos financeiros (como seguros), além da tradicional dogmática jurídica.
Atualmente, pela jurisprudência dominante e pela literalidade do artigo 151 do CTN vigente, o seguro garantia não suspende automaticamente a exigibilidade. Ele garante a execução fiscal e permite a oposição de embargos, mas a suspensão da exigibilidade (que permite a emissão de certidão negativa sem ressalvas ou impede o ajuizamento da execução antes dela ocorrer) geralmente depende de decisão judicial cautelar ou antecipatória. As propostas legislativas visam mudar isso para tornar a suspensão automática.
É um princípio que orienta a Administração a buscar soluções concertadas e dialogadas com o administrado/contribuinte, em vez de impor decisões unilaterais de forma autoritária. Na prática tributária, materializa-se através de institutos como a transação tributária, a mediação, a arbitragem e os negócios jurídicos processuais, visando a eficiência na arrecadação e a redução de litígios.
Conforme o artigo 151 do CTN, as causas são: I – moratória; II – o depósito do seu montante integral; III – as reclamações e os recursos, nos termos das leis reguladoras do processo tributário administrativo; IV – a concessão de medida liminar em mandado de segurança; V – a concessão de medida liminar ou de tutela antecipada, em outras espécies de ação judicial; VI – o parcelamento.
A suspensão da exigibilidade apenas impede que o Fisco cobre o tributo temporariamente (ex: durante um processo administrativo ou parcelamento), mas o crédito continua existindo. Já a exclusão do crédito tributário (como na isenção ou anistia) impede a própria constituição do crédito ou dispensa o seu pagamento de forma definitiva, desde que cumpridos os requisitos legais.
A Constituição Federal, em seu artigo 146, III, ‘b’, estabelece que cabe à lei complementar estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre crédito tributário, lançamento e suas formas de suspensão, extinção e exclusão. Como o CTN foi recepcionado com status de Lei Complementar, qualquer alteração em suas normas gerais, incluindo o artigo 151, deve respeitar esse mesmo processo legislativo qualificado.
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Acesse a lei relacionada em Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/1966)
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-mar-01/consensualidade-e-alteracao-do-artigo-151-do-ctn-pelo-plp-124-2022/.
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