Faixas de Domínio: Inexigibilidade em Serviços Essenciais

O Regime Jurídico das Faixas de Domínio e a Inexigibilidade de Cobrança em Serviços Essenciais

O Direito Administrativo brasileiro é permeado por conflitos aparentes entre diferentes esferas da administração e a prestação de serviços públicos. Um dos temas mais debatidos e tecnicamente complexos refere-se à utilização de bens públicos, especificamente as faixas de domínio em rodovias ou vias públicas, para a instalação de infraestruturas essenciais, como redes de energia elétrica, telefonia e saneamento. A discussão central gravita em torno da possibilidade ou não de o ente titular do bem público cobrar uma remuneração da concessionária de serviço público que necessita utilizar aquele espaço para levar o serviço à população.

Para compreender a profundidade desta matéria, é necessário ir além da superfície e analisar a natureza jurídica dos bens envolvidos. As faixas de domínio não são meros terrenos ociosos; elas constituem bens públicos de uso comum do povo ou, a depender da afetação específica, bens de uso especial. O Código Civil, em seus artigos 98 a 103, estabelece as bases para a classificação dos bens públicos, determinando sua inalienabilidade e imprescritibilidade enquanto mantiverem essa qualificação.

A instalação de postes, cabos e dutos nessas áreas não constitui uma atividade comercial isolada da concessionária de energia ou telefonia. Trata-se da execução de um serviço público delegado pelo próprio Estado (em sentido amplo). Portanto, quando uma concessionária de energia utiliza a margem de uma rodovia para implantar a rede elétrica, ela está cumprindo um dever constitucional de prestação de serviço adequado, conforme preconiza o artigo 175 da Constituição Federal.

O Princípio da Modicidade Tarifária como Vetor Interpretativo

A análise jurídica da cobrança pelo uso de faixas de domínio deve ser filtrada, obrigatoriamente, pelo princípio da modicidade tarifária. Este princípio, consagrado na Lei nº 8.987/1995 (Lei de Concessões), impõe que as tarifas cobradas dos usuários sejam as menores possíveis, garantindo a universalidade do acesso ao serviço. A lógica econômica do contrato administrativo de concessão é sensível a custos adicionais.

Se o Poder Público ou a concessionária da rodovia pudesse cobrar livremente pelo uso do solo para a passagem de cabos elétricos, esse custo (Custo Operacional) seria inevitavelmente repassado à tarifa de energia. O resultado seria um aumento na conta de luz do cidadão. Juridicamente, criar-se-ia uma situação paradoxal: o Estado, titular do bem e concedente do serviço, estaria onerando o próprio usuário do serviço público para gerar uma receita patrimonial acessória.

Dessa forma, a jurisprudência e a doutrina majoritária convergem para o entendimento de que a cobrança é indevida quando se trata de serviços públicos essenciais. O interesse público primário (acesso universal e barato à energia) prevalece sobre o interesse público secundário (arrecadação patrimonial do ente estatal sobre o uso do solo). Profissionais que desejam se aprofundar nas nuances dos contratos administrativos e na defesa do interesse público encontram na Pós-Graduação Prática em Direito Administrativo um ambiente propício para dominar essas teses complexas.

Distinção entre Preço Público e Taxa na Utilização do Solo

Outro ponto de alta indagação técnica reside na natureza da cobrança que se tenta impor. Frequentemente, municípios ou autarquias tentam instituir essa cobrança sob a roupagem de “taxa” ou “preço público”. É fundamental que o jurista saiba diferenciar os institutos para combater ou defender a exação de forma correta.

A taxa, espécie tributária, exige a prestação de um serviço público específico e divisível ou o exercício regular do poder de polícia. A simples passagem de cabos não configura, por si só, uma prestação de serviço do Estado à concessionária de energia, tampouco um exercício de poder de polícia que justifique uma taxa vultosa. Por outro lado, o preço público tem natureza contratual e facultativa. No caso de serviços essenciais, a concessionária de energia não tem “faculdade” de não passar os cabos; ela tem uma obrigação contratual de fornecer energia.

Portanto, falta o elemento de voluntariedade necessário para a caracterização pura de preço público em regime de mercado, e falta o fato gerador típico para a cobrança de taxa. O Supremo Tribunal Federal (STF) já se debruçou sobre leis estaduais e municipais que tentavam instituir tais cobranças, declarando-as inconstitucionais em diversas oportunidades, reforçando que a competência para legislar sobre energia e telecomunicações é privativa da União, e que onerar tais serviços através do uso de bens públicos fere o pacto federativo e a modicidade.

Limitações Administrativas e Servidões

Ao utilizar a faixa de domínio, estamos diante de institutos de intervenção do Estado na propriedade (neste caso, propriedade pública afetada). A figura jurídica que melhor se amolda à situação é a da limitação administrativa ou, em casos mais restritivos, a servidão administrativa. Diferentemente da desapropriação, onde há transferência de propriedade, ou do aluguel, onde há remuneração pelo uso, a servidão administrativa para fins de serviço público, quando incidente sobre bem público de outro ente, gera o que a doutrina chama de “uso compartilhado de bens públicos”.

A Lei Geral de Telecomunicações e a legislação do setor elétrico preveem o direito de passagem. Esse direito é uma prerrogativa legal para assegurar a infraestrutura nacional. Quando o solo é público, a gratuidade do uso para fins de serviço público essencial decorre da própria lógica do sistema: não faz sentido o “Estado-Município” cobrar do “Estado-União (concessionária)” para prestar um serviço ao mesmo cidadão que habita aquele município.

A Posição dos Tribunais Superiores e a Segurança Jurídica

A consolidação do entendimento de que a cobrança é indevida traz segurança jurídica para o setor de infraestrutura. Investidores e operadores do direito precisam ter clareza sobre os custos regulatórios. A existência de precedentes firmes no Superior Tribunal de Justiça (STJ), inclusive em sede de recursos repetitivos, baliza a atuação dos advogados.

O STJ firmou a tese de que a cobrança de retribuição pecuniária pelo uso de vias públicas para instalação de rede elétrica é ilegítima, salvo se houver previsão contratual expressa na concessão da rodovia que justifique algum tipo de ressarcimento por custos diretos de fiscalização ou danos, mas não pelo “uso” em si. Essa distinção é vital: ressarcir um dano causado ao asfalto é lícito; cobrar “aluguel” do espaço aéreo ou subterrâneo da via pública para serviço essencial é ilícito.

Para os procuradores municipais e advogados de empresas estatais, o desafio é encontrar meios legais de ordenação do uso do solo sem incorrer na inconstitucionalidade da cobrança arrecadatória. O foco deve ser no poder de polícia urbanístico (ordenar onde passa o fio para não atrapalhar a estética ou segurança), mas sem transformar esse poder em balcão de negócios. O domínio de temas como licitações, contratos e o regime de bens públicos é indispensável para navegar essas águas turbulentas.

Reflexos na Prática da Advocacia Pública e Privada

O advogado que atua nesta área deve possuir uma visão sistêmica. Não basta conhecer a lei local; é preciso dominar a Constituição, as leis de concessão federais e a jurisprudência das Cortes Superiores. A defesa de uma concessionária de energia contra uma cobrança municipal exige a invocação da competência privativa da União (art. 22, IV, CF) e a imunidade recíproca, ou ao menos a isenção decorrente da natureza do serviço.

Já na advocacia pública, a orientação deve ser preventiva, evitando a elaboração de leis municipais que certamente serão derrubadas no controle de constitucionalidade, gerando custos de sucumbência para o erário. A eficiência administrativa impõe que o gestor público facilite a implantação de infraestrutura, pois cidade iluminada e conectada gera mais desenvolvimento e, indiretamente, mais tributos, do que a cobrança mesquinha pelo uso de um poste ou calçada.

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Insights sobre o Tema

* Hierarquia de Interesses: O interesse na arrecadação patrimonial pelo uso do bem público é suplantado pelo interesse público na universalização e modicidade do serviço essencial (energia/telecom).
* Competência Legislativa: A tentativa de municípios e estados de cobrar pelo uso de faixas de domínio frequentemente esbarra na invasão de competência da União para legislar sobre energia e telecomunicações.
* Efeito Cascata: A cobrança pelo uso do solo não onera a empresa concessionária, mas sim o consumidor final, violando a equação econômico-financeira do contrato de concessão.
* Natureza Jurídica Híbrida: O uso do bem público por concessionárias situa-se na fronteira entre o Direito Administrativo (bens públicos) e o Direito Econômico (regulação de serviços), exigindo conhecimento multidisciplinar.
* Distinção Crucial: É vital diferenciar “cobrança pelo uso” (ilegal para serviços essenciais em bens públicos) de “ressarcimento por danos” ou “taxa de fiscalização de obra” (possíveis, desde que proporcionais e legais).

Perguntas e Respostas Frequentes