Cartórios e ISSQN: O Fim da Imunidade Recíproca no STF

A Tributação de Serviços Notariais e de Registro: A Incidência do ISSQN e as Controvérsias da Imunidade Recíproca

A Natureza Jurídica dos Serviços Notariais e Registrais

A compreensão adequada da tributação incidente sobre cartórios e serventias extrajudiciais exige, primeiramente, uma análise profunda da natureza jurídica dessas atividades. Conforme preconiza o artigo 236 da Constituição Federal de 1988, os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público. Esta característica híbrida é o ponto central de inúmeras discussões doutrinárias e jurisprudenciais no Direito Tributário e Administrativo.

Embora a titularidade do serviço permaneça estatal, a execução é transferida a particulares aprovados em concurso público. Estes delegatários atuam com autonomia administrativa e financeira, assumindo os riscos da atividade e auferindo lucros provenientes dos emolumentos cobrados. Essa estrutura de “exercício privado de função pública” é determinante para afastar a equiparação automática entre o cartório e o próprio Estado para fins fiscais.

O delegatário não é um funcionário público em sentido estrito, mas um particular em colaboração com a Administração. A ausência de remuneração pelos cofres públicos reforça o caráter empresarial da gestão da serventia, ainda que sujeita à fiscalização do Poder Judiciário. É nesse cenário que surge a competência municipal para instituir impostos sobre a prestação desses serviços.

Para o profissional do Direito, entender essa distinção é vital. A confusão entre a pessoa do Estado e a pessoa do delegatário pode levar a teses jurídicas equivocadas sobre a extensão das prerrogativas estatais. O Supremo Tribunal Federal (STF) tem consolidado o entendimento de que a roupagem de direito público da atividade não anula a capacidade contributiva do titular da serventia.

O Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) e a Lista Anexa

O ISSQN, de competência municipal, tem como fato gerador a prestação de serviços constantes da lista anexa à Lei Complementar nº 116/2003. O item 21.01 desta lista prevê expressamente a incidência do imposto sobre “serviços de registros públicos, cartorários e notariais”. A positivação na lei complementar encerrou antigas discussões sobre a taxatividade da lista e a inclusão dessas atividades no campo de incidência do tributo.

A base de cálculo do imposto é o preço do serviço, que, neste caso específico, corresponde ao valor dos emolumentos recebidos pelo notário ou registrador. É importante notar que o tributo não incide sobre as taxas ou fundos estaduais recolhidos juntamente com os emolumentos, mas apenas sobre a parcela que compõe a receita bruta do delegatário. A segregação dessas verbas na apuração do imposto é um ponto de atenção constante para advogados tributaristas.

Ainda que a lei seja clara, a aplicação prática envolve nuances complexas, especialmente quando há credenciamento de cartórios para realizar funções típicas de outros órgãos, como o registro de veículos em parceria com departamentos de trânsito. Nesses casos, a análise deve recair sobre a natureza da receita auferida. Se há prestação de serviço remunerado a terceiros, a hipótese de incidência do ISS se materializa.

Dominar as regras específicas de cada município e a interpretação da Lei Complementar é essencial. Para quem busca especialização na área, um curso sobre ISSQN e seus aspectos práticos pode oferecer o ferramental técnico necessário para atuar com segurança em consultorias ou contencioso tributário.

A Discussão sobre a Imunidade Recíproca

Um dos debates mais acalorados no Direito Constitucional Tributário refere-se à aplicabilidade da imunidade recíproca, prevista no artigo 150, VI, “a”, da Constituição Federal. Este dispositivo veda que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituam impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços uns dos outros. A tese defensiva muitas vezes levantada é a de que, sendo o serviço notarial uma função pública estadual, estaria abarcado por essa imunidade.

Contudo, a interpretação teleológica do instituto da imunidade visa proteger o pacto federativo e evitar que um ente político onere as atividades essenciais de outro. A jurisprudência pátria evoluiu para entender que essa proteção não se estende a particulares que exploram atividades econômicas ou que prestam serviços públicos mediante pagamento de tarifas ou preços públicos com intuito de lucro.

O elemento “intuito lucrativo” é o divisor de águas. Como os cartórios operam sob um regime de direito privado na gestão financeira, visando ao lucro do titular, a imunidade recíproca torna-se inaplicável. A imunidade protege o ente estatal, não o particular que enriquece com a exploração da atividade delegada.

Entender as fronteiras constitucionais da tributação é um diferencial competitivo. O estudo aprofundado sobre o tema, como o encontrado em um curso de imunidades tributárias, permite ao advogado construir teses sólidas tanto para a defesa do fisco quanto para a mitigação de riscos fiscais dos contribuintes.

O Posicionamento do Supremo Tribunal Federal (ADI 3089)

A controvérsia sobre a constitucionalidade da cobrança de ISS sobre serviços cartorários foi dirimida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3089. A Corte Suprema decidiu que a tributação é, sim, constitucional. O argumento central baseou-se na capacidade contributiva dos notários e registradores, distinta da capacidade do Estado.

O STF entendeu que a imunidade recíproca não é uma salvaguarda para quem exerce atividade econômica com fins lucrativos, ainda que essa atividade decorra de uma delegação pública. A decisão reforçou a autonomia dos Municípios para tributar a riqueza gerada pela prestação desses serviços em seus territórios.

Além disso, a Corte afastou a alegação de que os emolumentos teriam natureza tributária (taxa) que impediria a incidência de imposto (bis in idem). Ficou estabelecido que os emolumentos remuneram o serviço prestado pelo particular, constituindo sua receita bruta, sobre a qual pode incidir o ISS.

Essa decisão paradigmática serve como alicerce para a atuação dos fiscos municipais. Qualquer tentativa de eximir cartórios ou credenciados do pagamento do imposto com base na imunidade recíproca enfrenta hoje uma barreira jurisprudencial robusta, exigindo do advogado criatividade e conhecimento técnico para encontrar outras vias de defesa, se houver.

A Questão das Sociedades Uniprofissionais

Um ponto subsidiário, mas relevante, é a forma de recolhimento do imposto. O Decreto-Lei nº 406/1968 prevê um regime de tributação fixa para sociedades uniprofissionais, em vez da incidência sobre o faturamento. Muitos cartórios tentam se enquadrar nesse regime para reduzir a carga tributária.

No entanto, a caracterização da serventia como uma estrutura empresarial, com colaboradores, equipamentos e organização complexa, muitas vezes afasta o benefício da tributação fixa. O caráter pessoal da prestação do serviço, exigido para o benefício, confronta-se com a realidade empresarial dos grandes registros.

A análise caso a caso é fundamental. O advogado deve verificar a estrutura de fato da serventia para orientar sobre o regime de tributação adequado, evitando autuações fiscais por recolhimento a menor ou litigando pelo direito ao recolhimento fixo quando a estrutura for condizente com a norma.

Responsabilidade Tributária e Credenciamento

Quando um cartório atua como credenciado de órgãos estaduais, como em processos de registro veicular, a relação jurídica se complexifica, mas a lógica tributária tende a permanecer. O fato de o serviço estar atrelado a uma exigência estatal (licenciamento ou transferência de veículo) não desnatura a prestação de serviço do cartório como fato gerador do ISS.

Se o cartório cobra pelo serviço de processamento, conferência e envio de dados, há uma prestação de fazer remunerada. A alegação de que estaria agindo como mero braço do Estado (longa manus) esbarra novamente na questão da lucratividade e da autonomia administrativa garantida pelo artigo 236 da Constituição.

A ausência de recolhimento do ISS nessas hipóteses gera passivos tributários gigantescos. A fiscalização municipal, atenta ao volume de transações veiculares e imobiliárias, tem apertado o cerco contra a evasão fiscal baseada em interpretações extensivas da imunidade.

A responsabilidade pelo pagamento é, em regra, do prestador do serviço (o notário ou registrador). Contudo, a legislação municipal pode atribuir a responsabilidade ao tomador do serviço em casos específicos, exigindo atenção redobrada das partes envolvidas nos contratos e convênios firmados.

Conclusão

A tributação dos serviços notariais e registrais pelo ISSQN é um tema que, embora pacificado em seus grandes contornos pelo STF, continua a gerar debates em suas aplicações práticas e operacionais. A intersecção entre o Direito Constitucional, Administrativo e Tributário exige do jurista uma visão holística, capaz de separar a função pública da exploração privada da atividade.

A tese da imunidade recíproca, embora sedutora em uma análise superficial, não se sustenta diante da realidade econômica e jurídica das serventias extrajudiciais, que operam com intuito de lucro. O profissional do Direito deve estar apto a navegar por essas águas, garantindo a conformidade fiscal e a correta aplicação dos precedentes vinculantes.

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Insights sobre o Tema

A delegação de serviços públicos a particulares não transfere a imunidade tributária do Estado ao delegatário.

A finalidade lucrativa da atividade notarial e de registro é o elemento chave que atrai a incidência do ISSQN.

Emolumentos constituem a receita bruta do cartório e servem como base de cálculo do imposto, excluindo-se repasses obrigatórios ao Estado.

A jurisprudência do STF (ADI 3089) é o marco definitivo que valida a cobrança de ISS sobre cartórios.

Atividades acessórias ou credenciamentos (como junto a Detrans) seguem a regra geral de tributação se houver remuneração pelo serviço prestado pelo cartório.

Perguntas e Respostas

1. Cartórios possuem imunidade tributária recíproca em relação ao ISS?

Não. O STF decidiu na ADI 3089 que os cartórios, embora exerçam função pública delegada, possuem intuito de lucro e capacidade contributiva própria, não se beneficiando da imunidade recíproca prevista no art. 150, VI, “a”, da Constituição Federal.

2. Qual é a base de cálculo do ISS para serviços notariais?

A base de cálculo é o preço do serviço, consubstanciado no valor dos emolumentos recebidos pelo titular da serventia. Devem ser excluídos da base de cálculo os valores recolhidos a título de taxas estaduais ou repasses a fundos públicos, pois estes não compõem a receita do cartório.

3. Um cartório credenciado pelo Detran para registro de veículos deve pagar ISS?

Sim. Se o cartório presta serviços de registro, conferência ou processamento de dados mediante remuneração (emolumentos ou tarifas), configura-se a prestação de serviço prevista na Lista Anexa à LC 116/2003, incidindo o ISS, independentemente de o serviço estar vinculado a um órgão estadual.

4. O que diferencia a atividade do cartório da atividade direta do Estado para fins fiscais?

A principal diferença é o regime de exploração. O Estado atua sob regime de direito público estrito. O cartório, por força do art. 236 da CF, atua em caráter privado, por delegação, assumindo riscos e auferindo lucros, o que justifica a tributação.

5. Sociedades de cartorários podem pagar ISS fixo?

Esta é uma questão controvertida e depende da legislação municipal e da estrutura da serventia. Em tese, o Decreto-Lei 406/68 permite o ISS fixo para sociedades uniprofissionais. Contudo, se o cartório possuir estrutura empresarial (caráter não pessoal do serviço), a jurisprudência tende a exigir o pagamento sobre o faturamento (emolumentos).

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Acesse a lei relacionada em Lei Complementar nº 116/2003

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2025-dez-26/cartorio-credenciado-pelo-detran-nao-paga-iss-por-registro-de-veiculos/.