Poder Regulamentar e Legalidade: Defesa Tributária Atual

O Princípio da Legalidade Estrita e as Fronteiras do Poder Regulamentar na Seara Tributária

A relação entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo no âmbito do Direito Tributário brasileiro é marcada por uma tensão constante, que desafia advogados e juristas a uma vigilância contínua. O cerne dessa discussão reside nos limites do poder regulamentar frente ao princípio da legalidade estrita. Para o profissional do Direito, compreender onde termina a competência de regulamentar e onde começa a inovação inconstitucional na ordem jurídica é vital para a defesa dos contribuintes e para a manutenção do Estado Democrático de Direito.

No sistema constitucional brasileiro, a segurança jurídica é um valor supremo. No campo tributário, ela se manifesta primordialmente através do princípio da legalidade, insculpido no artigo 150, inciso I, da Constituição Federal. Este dispositivo veda à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a exigência ou aumento de tributo sem lei que o estabeleça. Contudo, a dinâmica econômica e a complexidade da administração fiscal muitas vezes levam o Poder Executivo a editar decretos, instruções normativas e portarias que, sob o pretexto de regulamentar a lei, acabam por transbordar seus limites, criando obrigações ou restringindo direitos não previstos no texto legal originário.

A prática advocatícia tributária exige, portanto, um olhar cirúrgico para identificar quando um ato infralegal viola a hierarquia das normas. Não se trata apenas de uma questão teórica, mas de um impacto financeiro direto sobre as empresas e os cidadãos. A análise da validade jurídica de normas que alteram alíquotas, modificam bases de cálculo ou restringem o aproveitamento de créditos tributários é uma das áreas mais férteis para o contencioso tributário atual.

A Reserva Legal e a Tipicidade Cerrada no Direito Tributário

Para dominar a discussão sobre os limites do poder regulamentar, é imprescindível revisitar o conceito de tipicidade cerrada. Diferentemente de outros ramos do direito onde a discricionariedade administrativa possui maior latitude, no Direito Tributário vigora a premissa de que todos os elementos essenciais da obrigação tributária devem estar descritos em lei. O artigo 97 do Código Tributário Nacional (CTN) é taxativo ao listar as matérias submetidas à reserva legal: a instituição de tributos, a majoração, a definição do fato gerador, a fixação da alíquota e da base de cálculo, bem como a cominação de penalidades.

Essa exigência protege o patrimônio do contribuinte contra o arbítrio do Estado. Quando o legislador constituinte determinou que apenas a lei — emanada dos representantes do povo — poderia criar deveres tributários, estabeleceu-se uma barreira intransponível para o Executivo. No entanto, a complexidade da legislação moderna muitas vezes deixa margens interpretativas ou lacunas técnicas que a administração pública busca preencher. É nesse ponto que o domínio dos Princípios Tributários se torna uma ferramenta indispensável para o advogado, permitindo diferenciar a mera explicitação técnica da criação de norma nova.

A violação da tipicidade cerrada ocorre frequentemente quando decretos tentam alterar a base de cálculo de um tributo não apenas atualizando seu valor monetário — o que é permitido —, mas modificando os critérios de sua apuração. Outro exemplo comum é a restrição, via instrução normativa, de conceitos que a lei definiu de forma ampla, como o conceito de “insumo” para fins de creditamento de PIS e COFINS. Nesses casos, o ato regulamentar, a pretexto de detalhar a lei, acaba por restringir o alcance do direito garantido pelo legislador, ferindo mortalmente a hierarquia das normas.

O Poder Regulamentar: Função, Alcance e Vícios

O poder regulamentar, previsto no artigo 84, inciso IV, da Constituição Federal, confere ao Chefe do Executivo a competência para expedir decretos e regulamentos para a fiel execução das leis. A expressão chave aqui é “fiel execução”. O regulamento é, por natureza, um ato secundário e subordinado. Ele não pode criar direitos, obrigações, proibições ou sanções que não tenham lastro na lei que visa regulamentar. Sua função é operacional, técnica e explicativa.

No cotidiano tributário, contudo, observa-se o fenômeno dos “regulamentos autônomos” disfarçados de regulamentos executivos. Isso acontece quando a norma infralegal inova na ordem jurídica. Um exemplo clássico ocorre em políticas fiscais setoriais, onde o governo, na tentativa de ajustar a arrecadação ou estimular determinados setores, utiliza decretos para alterar a sistemática de tributação. Embora a extrafiscalidade permita certas flexibilizações (como no II, IE, IPI e IOF), essa exceção não é um cheque em branco para o Executivo legislar sobre qualquer matéria tributária.

Para o profissional que atua com tributos indiretos e complexos, o entendimento dessas nuances é crucial, especialmente ao lidar com a Tributação sobre o Consumo no Brasil (IPI, PIS e COFINS). Nestes tributos, a legislação é vasta e a regulamentação pela Receita Federal é intensa. Frequentemente, Soluções de Consulta e Instruções Normativas impõem interpretações restritivas que desafiam a lógica da não-cumulatividade prevista constitucionalmente ou em leis complementares. Identificar o vício de legalidade nesses atos é o primeiro passo para construir teses defensivas robustas, seja via Mandado de Segurança ou Ações Declaratórias.

A Extrafiscalidade e as Exceções à Legalidade Estrita

É importante notar que a própria Constituição flexibiliza a legalidade estrita em situações específicas, visando dar agilidade à política econômica. É o caso dos impostos regulatórios: Imposto de Importação (II), Imposto de Exportação (IE), Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e Imposto sobre Operações Financeiras (IOF). Para estes, o Executivo pode alterar as alíquotas dentro dos limites estabelecidos em lei, sem a necessidade de aprovação prévia do Congresso para cada alteração.

Entretanto, advogados devem estar atentos: essa exceção aplica-se apenas às alíquotas e não aos demais elementos da obrigação tributária, como a base de cálculo ou o fato gerador. Além disso, mesmo nestes casos, o poder regulamentar deve respeitar os balizamentos legais mínimos e os princípios constitucionais da anterioridade (com as devidas exceções) e da vedação ao confisco. A tentativa de utilizar a extrafiscalidade como pretexto para aumento de arrecadação sem base legal sólida é uma distorção que o Judiciário tem sido chamado a corrigir repetidamente.

O Controle Jurisdicional dos Atos Normativos

Quando o Executivo exorbita seu poder regulamentar, cabe ao Poder Judiciário realizar o controle de legalidade e constitucionalidade. O Supremo Tribunal Federal (STF) e o Superior Tribunal de Justiça (STJ) possuem vasta jurisprudência reafirmando que decretos não podem restringir benefícios fiscais concedidos por lei, nem criar requisitos não previstos na norma primária para o gozo de direitos.

A atuação do advogado nesse cenário envolve a impetração de remédios constitucionais ou a propositura de ações ordinárias visando afastar a aplicação da norma ilegal. A argumentação deve centrar-se na demonstração analítica de que o regulamento não se limitou a explicitar o comando legal, mas introduziu inovação restritiva ou ampliativa. O confronto direto entre o texto da lei e o texto do regulamento é a prova cabal do excesso de poder regulamentar.

Além disso, a análise econômica do direito tem ganhado força. Demonstrar que a instabilidade gerada pela alteração constante de regras via decreto prejudica o planejamento empresarial e o ambiente de negócios pode reforçar a tese jurídica da violação à segurança jurídica e à proteção da confiança legítima do contribuinte. O contribuinte tem o direito de organizar suas atividades com base na lei vigente, e mudanças abruptas e ilegais por parte da administração tributária quebram essa confiança, gerando passivos indevidos.

Conclusão

A defesa contra os excessos do poder regulamentar na esfera tributária é um dos pilares da advocacia especializada. O Estado, em sua ânsia arrecadatória ou regulatória, frequentemente testa os limites da Constituição. Cabe aos operadores do Direito a função de guardiões da legalidade, assegurando que a tributação ocorra estritamente dentro das balizas desenhadas pelo legislador eleito. A distinção clara entre lei e decreto, entre vontade legislativa e execução administrativa, é o que garante a liberdade e a propriedade frente ao poder estatal.

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Insights sobre o Tema

A legalidade estrita não é um obstáculo à eficiência do Estado, mas uma garantia de previsibilidade para o mercado. Quando o poder regulamentar ultrapassa seus limites, ele gera contencioso, trava a economia e cria um ambiente de incerteza que afasta investimentos.

A distinção entre obrigação principal e acessória é fundamental. Embora a lei deva definir a obrigação principal (pagar o tributo), a legislação permite maior flexibilidade ao Executivo para regular obrigações acessórias (declarações, formulários). Contudo, obrigações acessórias que se tornam excessivamente onerosas ou impossíveis de cumprir também podem ser questionadas sob a ótica da razoabilidade e proporcionalidade.

O princípio da não-cumulatividade é frequentemente o alvo de restrições regulamentares ilegais. Em tributos como PIS/COFINS e IPI, a limitação do que gera crédito via decreto é uma forma indireta de aumentar a carga tributária sem lei, o que configura violação frontal à Constituição.

A advocacia tributária moderna exige não apenas conhecimento da letra da lei, mas uma compreensão profunda da hierarquia das normas e da jurisprudência dos tribunais superiores, que atuam como o freio final contra o agigantamento do Executivo.

Perguntas e Respostas

1. Um decreto pode revogar um benefício fiscal concedido por lei?
Não. Pelo princípio da hierarquia das normas e do paralelismo das formas, um benefício fiscal instituído por lei só pode ser revogado ou modificado por outra lei de igual ou superior hierarquia. Um decreto que tente revogar benefício legal é inconstitucional por invadir competência do Legislativo.

2. O que se entende por “regulamento autônomo” no Direito brasileiro e ele é permitido em matéria tributária?
Regulamento autônomo é aquele que inova na ordem jurídica sem base em lei anterior, retirando seu fundamento diretamente da Constituição. No Brasil, a regra geral é a não admissão de regulamentos autônomos, salvo hipóteses restritas de organização administrativa que não impliquem aumento de despesa ou criação de órgãos (Art. 84, VI, CF). Em matéria tributária, devido ao princípio da legalidade estrita (Art. 150, I, CF), o regulamento autônomo para criar ou aumentar tributos é terminantemente vedado.

3. O Poder Executivo pode alterar alíquotas de qualquer tributo via decreto?
Não. A regra é que a alteração de alíquotas exige lei. A exceção constitucional abrange apenas os impostos extrafiscais regulatórios: Imposto de Importação (II), Imposto de Exportação (IE), IPI e IOF, além da CIDE-Combustíveis e ICMS-Combustíveis (sob regras específicas). Mesmo nestes casos, o Executivo deve respeitar os limites mínimos e máximos eventualmente fixados em lei.

4. Como identificar se uma Instrução Normativa da Receita Federal é ilegal?
A ilegalidade se configura quando a Instrução Normativa (IN) extrapola o conteúdo da lei que ela deveria apenas explicitar ou operacionalizar. Se a IN cria uma restrição ao direito do contribuinte que não consta na lei, impõe uma base de cálculo mais gravosa, ou cria requisitos impeditivos não previstos legalmente, ela padece de vício de ilegalidade por excesso de poder regulamentar.

5. Qual a diferença entre legalidade tributária e tipicidade tributária?
A legalidade é o princípio genérico que exige lei para a instituição de tributos. A tipicidade é a consequência técnica desse princípio, exigindo que a lei descreva de forma fechada e taxativa todos os elementos da obrigação tributária (fato gerador, base de cálculo, alíquota, sujeito passivo). A tipicidade impede o uso de cláusulas abertas ou conceitos indeterminados que deixem a definição do tributo ao arbítrio da autoridade administrativa.

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Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-04/os-limites-do-poder-regulamentar-na-politica-tributaria-do-setor-lacteo/.