A Repartição de Competências Constitucionais e o Conflito Federativo em Matéria Energética e Ambiental
A arquitetura do federalismo brasileiro, desenhada pela Constituição Federal de 1988, estabelece um complexo sistema de repartição de competências que frequentemente desafia os operadores do Direito. Um dos pontos de maior tensão reside na interseção entre a autonomia municipal para legislar sobre assuntos de interesse local e a competência privativa da União para legislar sobre águas e energia. Este conflito não é meramente acadêmico; ele impacta diretamente projetos de infraestrutura, a segurança jurídica de empreendimentos e a própria higidez do pacto federativo.
Compreender as nuances desse embate exige uma análise profunda dos artigos constitucionais que regem a matéria, bem como da jurisprudência consolidada dos Tribunais Superiores. O advogado que atua nas áreas de Direito Público, Administrativo ou Ambiental precisa dominar a distinção entre competência legislativa e competência material, além de saber identificar quando o exercício do poder de polícia municipal transborda para a usurpação de competência federal.
A pedra angular para a solução de conflitos de competência no ordenamento jurídico brasileiro é o princípio da predominância do interesse. Segundo este princípio, à União cabem as matérias de interesse geral e nacional; aos Estados, as de interesse regional; e aos Municípios, as de interesse local. Embora a teoria pareça simples, a prática revela zonas cinzentas, especialmente quando um empreendimento de impacto local (como uma usina) deriva de uma concessão federal baseada em uma política energética nacional.
O artigo 30, inciso I, da Constituição Federal, confere aos Municípios a competência para legislar sobre assuntos de interesse local. No entanto, o conceito de “interesse local” não é um cheque em branco. Ele deve ser interpretado em harmonia com as demais disposições constitucionais. Quando um Município tenta proibir, por meio de lei, a instalação de atividades que foram regulamentadas e autorizadas pela União, surge a questão: o impacto local justifica o bloqueio de uma política nacional?
A doutrina majoritária e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) apontam que o interesse local não pode se sobrepor ao interesse da União em matérias onde a Constituição fixou competência privativa. Se a legislação municipal inviabiliza uma atividade de competência federal, há uma clara inconstitucionalidade formal orgânica.
Para aprofundar a análise, é imprescindível revisitar o artigo 22, inciso IV, da Constituição. O texto é cristalino ao determinar que compete privativamente à União legislar sobre águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão. Esta centralização não é aleatória; ela visa garantir um planejamento estratégico unificado para recursos que são vitais para a soberania e o desenvolvimento econômico do país.
Além da competência legislativa, a União detém a titularidade dos potenciais de energia hidráulica, conforme o artigo 20, inciso VIII. Ou seja, o rio que banha um município e o potencial de geração de energia ali existente são bens da União. A exploração desses recursos depende de autorização ou concessão federal.
Quando um ente municipal edita uma norma proibindo a instalação de usinas hidrelétricas ou Pequenas Centrais Hidrelétricas (PCHs) em seu território, ele está, indiretamente, legislando sobre energia e sobre o uso de recursos hídricos. Essa interferência viola o pacto federativo, pois retira da União a prerrogativa de decidir onde e como a matriz energética nacional será expandida.
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Não se pode ignorar, contudo, a competência comum dos entes federados para proteger o meio ambiente, disposta no artigo 23 da Constituição. O Município tem o dever de fiscalizar e proteger a flora, a fauna e combater a poluição em qualquer de suas formas. Isso gera uma aparente antinomia: como o Município pode proteger seu meio ambiente se não pode proibir uma usina que considere danosa?
A resposta reside na distinção entre regulação e proibição. O Município possui competência para legislar sobre o ordenamento territorial e o uso do solo (Art. 30, VIII). Ele pode, e deve, participar do processo de licenciamento ambiental, exigindo o cumprimento de normas urbanísticas, definindo o zoneamento e estabelecendo contrapartidas ou mitigações para os impactos locais.
Entretanto, a competência para legislar sobre meio ambiente em âmbito municipal é supletiva. O Município pode estabelecer normas mais restritivas que as estaduais ou federais, desde que fundamentadas em particularidades locais genuínas. Porém, essa competência suplementar não autoriza o ente local a criar uma vedação absoluta a uma atividade econômica lícita, regulada e fomentada pela União, sob o pretexto de proteção ambiental genérica.
O Supremo Tribunal Federal possui diversos precedentes (como na ADI 4.542) que reforçam o entendimento de que leis estaduais ou municipais que proíbem a instalação de usinas ou atividades nucleares, por exemplo, são inconstitucionais. O raciocínio é que tal proibição interfere no planejamento energético nacional e nas concessões de serviço público federal (Art. 21, XII, b).
Ao proibir a instalação, o Município não está apenas exercendo seu poder de polícia ambiental ou urbanístico; está exercendo um “veto” político a um projeto de infraestrutura federal. Isso cria um risco sistêmico: se cada um dos mais de cinco mil municípios brasileiros decidisse proibir a passagem de linhas de transmissão ou a construção de geradores de energia, o sistema elétrico nacional entraria em colapso.
A análise jurídica deve focar na razoabilidade e na proporcionalidade. O Município pode exigir Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), pode impor restrições de horário para obras, pode definir zonas de proteção rigorosa no Plano Diretor. O que lhe é vedado é a interdição abstrata da atividade de geração de energia, matéria estranha à sua competência legislativa primária.
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A via processual adequada para combater tais leis municipais varia conforme o parâmetro de controle. Se a lei municipal viola a Constituição Estadual (que geralmente reproduz as normas de competência da Constituição Federal), a ação cabível é a Representação de Inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça local.
Nessas ações, o argumento central deve ser o vício de iniciativa e a invasão de competência material e legislativa da União. É comum que os Tribunais de Justiça estaduais, seguindo a diretriz das Cortes Superiores, declarem a nulidade dessas normas. O argumento jurídico não é o mérito ambiental — se a usina é boa ou ruim para o rio — mas sim a falta de poder do legislador municipal para tomar essa decisão de forma unilateral e proibitiva.
A proliferação de leis municipais proibitivas gera um ambiente de insegurança jurídica que afasta investimentos. O advogado corporativo ou publicista deve estar atento ao fato de que muitas dessas leis surgem de pressões políticas locais legítimas, mas são instrumentalizadas de forma tecnicamente equivocada.
O Direito Administrativo moderno busca o diálogo institucional e a cooperação interfederativa. Em vez de proibições unilaterais, o caminho jurídico adequado envolve a participação ativa do Município nas audiências públicas do licenciamento ambiental (geralmente conduzido pelo órgão estadual ou pelo IBAMA, dependendo da magnitude), onde as preocupações locais podem ser inseridas no processo de tomada de decisão técnica.
A tese de defesa da lei municipal geralmente se pauta na “autonomia municipal” e na “proteção integral do meio ambiente”. Contudo, juridicamente, tais princípios não são absolutos. Eles encontram limites na necessidade de integração nacional e na competência da União para gerir recursos estratégicos. A autonomia municipal não é soberania. O município é autônomo dentro dos limites da Constituição, e a Constituição entregou a chave da energia e das águas à União.
Em suma, a questão transcende a simples preocupação ecológica. Trata-se da manutenção da ordem constitucional. Permitir que um Município legisle sobre a proibição de usinas em rios (bens da União) seria admitir a fragmentação do Estado brasileiro em milhares de ilhas legislativas independentes, inviabilizando qualquer planejamento de infraestrutura de longo prazo.
O papel do jurista é identificar, no cipoal legislativo, quais normas respeitam a competência constitucional e quais representam excesso de poder. A anulação de tais leis pelo Judiciário não representa um desprezo pelo meio ambiente local, mas sim a reafirmação de que a proteção ambiental deve ocorrer através dos instrumentos legais adequados (licenciamento, fiscalização), e não através da usurpação da competência legislativa privativa da União.
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A análise da competência legislativa em matéria ambiental e energética revela que o federalismo brasileiro é cooperativo, mas hierarquizado em temas estratégicos. O ponto crucial é entender que a competência comum administrativa (proteger o meio ambiente) não expande a competência legislativa (criar leis sobre energia). O advogado deve sempre verificar a “natureza jurídica do bem” (rio federal vs. interesse local) e a “natureza da atividade” (serviço público federal vs. comércio local) para determinar a validade da norma.
A lógica é similar à das usinas. O STF já decidiu que leis municipais que impõem restrições que inviabilizam a instalação de infraestrutura de telecomunicações são inconstitucionais, pois invadem a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (Art. 22, IV). O município pode regular onde instalar (zoneamento), mas não pode proibir de forma a impedir a prestação do serviço.
O Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. Ele pode definir áreas de preservação ou áreas onde a atividade industrial é vedada. No entanto, se essa restrição for direcionada especificamente para impedir uma concessão federal de energia já planejada, há fortes argumentos para sua inconstitucionalidade. O planejamento local deve dialogar com o planejamento nacional, não anulá-lo.
Na competência privativa (Art. 22), apenas a União legisla (ex: energia, águas). Na competência concorrente (Art. 24), União, Estados e DF legislam (ex: proteção ambiental). O Município não está no rol do Art. 24, mas legisla sobre interesse local (Art. 30). O conflito surge quando o Município usa o argumento ambiental (que seria concorrente ou local) para barrar matéria privativa da União.
Não exatamente. Embora o licenciamento possa ser estadual ou federal, o órgão licenciador geralmente exige uma “Certidão de Uso e Ocupação do Solo” emitida pela Prefeitura, atestando que o empreendimento está em conformidade com a legislação urbanística local. É neste momento que o Município exerce sua competência legítima, sem precisar criar leis proibitivas inconstitucionais.
Via de regra, a declaração de inconstitucionalidade tem efeito “ex tunc” (retroativo), retirando a lei do mundo jurídico desde o seu nascedouro. Atos baseados nela tornam-se nulos. Contudo, por razões de segurança jurídica, o tribunal pode modular os efeitos da decisão. No caso de uma proibição anulada, o efeito prático é que o processo de licenciamento do empreendimento, que estava travado pela lei, pode prosseguir.
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Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-27/tj-rj-anula-lei-municipal-que-proibiu-instalacao-de-usinas-em-rio/.
Conflito federativo em energia e meio ambiente: entenda os limites da autonomia municipal e a primazia da União nas competências constitucionais.
Responsabilidade penal pela deterioração do patrimônio cultural tombado: crimes ambientais, omissão, dolo, culpa e estratégias de defesa para advogados.
Conflito federativo em energia e meio ambiente: entenda os limites da autonomia municipal e a primazia da União nas competências constitucionais.
Responsabilidade penal pela deterioração do patrimônio cultural tombado: crimes ambientais, omissão, dolo, culpa e estratégias de defesa para advogados.
