A aprovação da Reforma Tributária, consolidada pela Emenda Constitucional nº 132/2023, inaugurou um capítulo inédito na história do Direito Tributário brasileiro. A transição de um modelo fragmentado e complexo para um sistema de tributação sobre o consumo baseado no Imposto sobre Valor Agregado (IVA) dual traz implicações profundas não apenas na arrecadação, mas na estrutura do contencioso administrativo. O foco central dessa mudança reside na criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre Estados e Municípios, e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal.
Para os profissionais do Direito, compreender a arquitetura institucional que sustentará esses novos tributos é imperativo. O debate jurídico atual transcende a mera alíquota ou base de cálculo; ele adentra a seara processual e a autonomia federativa. A grande questão que se impõe refere-se ao desenho do contencioso administrativo do IBS e o potencial esvaziamento ou reestruturação dos órgãos de julgamento estaduais e municipais, que historicamente desempenharam papel crucial na revisão dos lançamentos fiscais.
A centralização das normas e a busca por uniformidade interpretativa colidem, em certa medida, com a tradição de tribunais administrativos locais, como os Tribunais de Impostos e Taxas (TITs) estaduais e Conselhos de Contribuintes municipais. O advogado tributarista deve estar atento a como o princípio da eficiência e a necessidade de segurança jurídica moldarão os novos ritos processuais administrativos, alterando substancialmente a estratégia de defesa do contribuinte.
A pedra angular do novo sistema para os tributos subnacionais é o Comitê Gestor do IBS. Instituído pelo artigo 156-B da Constituição Federal, este órgão possui competência para editar regulamento único e uniformizar a interpretação da legislação do imposto. A existência de um regulamento único e de uma administração compartilhada altera a dinâmica do contencioso administrativo, que antes era disperso em 27 unidades federativas e mais de 5.500 municípios, cada um com seus ritos e interpretações.
O Comitê Gestor assume, portanto, a responsabilidade de coordenar a arrecadação, a fiscalização e, crucialmente, o contencioso administrativo. A arquitetura desenhada pela Emenda Constitucional sugere um movimento de harmonização que, inevitavelmente, retira competências decisórias autônomas dos entes federados isoladamente. Para o operador do direito, isso significa que a jurisprudência administrativa deixará de ser local para se tornar nacionalizada no âmbito do IBS.
Essa mudança exige uma atualização constante sobre os ditames constitucionais. O entendimento profundo das nuances trazidas pela Emenda Constitucional 132/2023 e a Reforma Tributária é fundamental para antecipar os cenários de litígio que surgirão. A centralização visa mitigar a guerra fiscal e a insegurança jurídica, mas gera o desafio de estruturar um órgão de julgamento capaz de absorver a demanda nacional com celeridade e respeito ao devido processo legal.
O Processo Administrativo Tributário (PAT) sempre foi uma ferramenta vital para o exercício do contraditório e da ampla defesa antes da judicialização da demanda. Com a implementação do IBS, discute-se o modelo de julgamento que será adotado. A tendência é a criação de órgãos de julgamento vinculados ao Comitê Gestor, operando sob ritos padronizados.
Isso levanta preocupações sobre a capilaridade e o acesso à justiça administrativa. Se por um lado a uniformização evita decisões conflitantes sobre fatos idênticos em estados diferentes, por outro, pode haver um distanciamento entre o julgador e a realidade local do contribuinte, embora a matéria seja eminentemente de direito. A expertise acumulada pelos órgãos atuais corre o risco de ser dissipada se não houver uma transição planejada que integre os quadros técnicos existentes ao novo modelo.
Advogados acostumados com as especificidades dos regimentos internos dos tribunais estaduais precisarão adaptar-se a uma nova lei processual administrativa nacional para o IBS. A defesa técnica exigirá domínio não apenas da legislação material, mas dos novos prazos, requisitos de admissibilidade de recursos e hipóteses de sustentação oral que serão definidos em Lei Complementar.
O conceito de federalismo cooperativo é testado ao limite com a nova estrutura do IBS. A autonomia administrativa, financeira e política dos entes federados, cláusula pétrea da Constituição, deve ser compatibilizada com a gestão compartilhada. No âmbito do contencioso, isso significa que Estados e Municípios não terão mais a palavra final isolada sobre a validade do lançamento tributário do principal imposto sobre consumo de sua competência.
A doutrina jurídica debate se a transferência da competência de julgamento para um órgão centralizado, ainda que composto por representantes dos entes, fere o pacto federativo. No entanto, a interpretação predominante tem sido a de que a cooperação é necessária para a viabilidade de um IVA moderno e não cumulativo. O contencioso administrativo, nesse contexto, deixa de ser um instrumento de política fiscal local para se tornar um mecanismo técnico de controle de legalidade do lançamento, com viés nacional.
Para o advogado que atua na defesa de autuações fiscais, a especialização se torna ainda mais crítica. Cursos de aprofundamento, como a Pós-Graduação em Advocacia Tributária Administrativa, são essenciais para navegar neste ambiente onde as regras do jogo estão sendo reescritas. A capacidade de argumentação jurídica deverá focar na conformidade do lançamento com o regulamento único e nas diretrizes do Comitê Gestor, reduzindo o espaço para teses baseadas em peculiaridades das legislações locais revogadas.
Outro ponto de atenção é a interação entre o contencioso do IBS (subnacional) e da CBS (federal). Embora sejam tributos distintos, eles possuem bases de cálculo, fatos geradores e contribuintes praticamente idênticos. A lógica da reforma sugere que haja a maior harmonização possível, inclusive procedimental. No entanto, a CBS será gerida pela Receita Federal do Brasil e julgada, em instância administrativa, pelas Delegacias de Julgamento (DRJ) e pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF).
O desafio jurídico reside na possibilidade de decisões conflitantes entre o Comitê Gestor do IBS e o CARF sobre a mesma operação mercantil. A Lei Complementar deverá prever mecanismos de integração ou de uniformização de jurisprudência entre essas instâncias. O risco de bis in idem ou de tratamentos desiguais para situações equivalentes é uma preocupação latente que demandará vigilância constante dos causídicos.
A advocacia preventiva terá um papel preponderante. A orientação correta sobre a classificação de bens e serviços, bem como sobre a apropriação de créditos da não cumulatividade, será a primeira linha de defesa para evitar o contencioso. Quando o litígio for inevitável, a estratégia processual deverá considerar o duplo fronte: federal e subnacional, buscando sempre a coerência argumentativa.
A reforma do contencioso administrativo não pode prescindir da observância estrita aos princípios constitucionais do processo. O contraditório, a ampla defesa, a motivação das decisões e a duração razoável do processo devem ser os pilares dos novos órgãos de julgamento. A segurança jurídica, neste novo sistema, dependerá da estabilidade dos precedentes administrativos.
Espera-se que o novo contencioso do IBS adote sistemáticas de precedentes vinculantes, similares às já existentes no Processo Civil e no âmbito do CARF. Isso é essencial para garantir previsibilidade às relações tributárias. O advogado deverá estar apto a manejar incidentes de uniformização e a distinguir casos (distinguishing) para afastar a aplicação de precedentes desfavoráveis.
A “limpeza” de pauta e a celeridade não podem ocorrer em detrimento da qualidade técnica das decisões. O esvaziamento dos órgãos atuais não deve significar a simplificação excessiva do julgamento, transformando a instância administrativa em mera homologadora dos atos de fiscalização. A manutenção de um corpo de julgadores paritário, com representantes da fazenda e dos contribuintes, é uma garantia democrática que deve ser preservada ou adaptada no novo modelo do Comitê Gestor.
O que acontecerá com os atuais Tribunais Administrativos? Esta é uma questão prática de imensa relevância. Durante o período de transição, que se estenderá por anos, haverá a convivência dos regimes antigo e novo. O ICMS e o ISS coexistirão com o IBS e a CBS, com suas alíquotas sendo gradativamente reduzidas e aumentadas, respectivamente.
Isso implica que os órgãos de julgamento atuais continuarão operando para julgar os fatos geradores ocorridos sob a égide da legislação antiga e durante a transição. O contencioso não desaparecerá do dia para a noite. Pelo contrário, haverá um aumento temporário da complexidade, exigindo que os advogados dominem simultaneamente dois regimes jurídicos distintos.
No longo prazo, contudo, a tendência é que a estrutura dedicada ao julgamento do ICMS e ISS seja absorvida ou extinta, restando aos estados e municípios o contencioso de outros tributos de sua competência (como IPVA, ITCMD, IPTU, ITBI). A especialização em IBS e CBS será, portanto, o diferencial competitivo para a próxima década.
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Harmonização Forçada: A criação do IBS impõe uma nacionalização do contencioso administrativo, retirando a autonomia interpretativa isolada dos entes federados em prol de um sistema unificado gerido pelo Comitê Gestor.
Dualidade Transitória: O advogado tributarista enfrentará, por um longo período, a coexistência de dois regimes tributários e processuais distintos, exigindo dupla expertise: o sistema legado (ICMS/ISS) e o novo sistema (IBS/CBS).
Precedentes Vinculantes: A segurança jurídica no novo modelo dependerá fortemente da criação e respeito a precedentes administrativos vinculantes, aproximando o contencioso administrativo da lógica do Código de Processo Civil de 2015.
Risco de Conflito Federativo: A gestão centralizada do contencioso do IBS pode gerar tensões federativas se não houver mecanismos claros de participação e controle por parte dos Estados e Municípios, desafiando o conceito de federalismo cooperativo.
Estratégia Unificada: A defesa tributária passará a exigir uma visão holística, considerando que decisões no âmbito do IBS podem influenciar o entendimento da CBS e vice-versa, dada a identidade de bases de cálculo e fatos geradores.
1. O que é o Comitê Gestor do IBS e qual sua função no contencioso?
O Comitê Gestor do IBS é um órgão criado pela Reforma Tributária (EC 132/2023) composto por representantes de Estados e Municípios. Sua função no contencioso é uniformizar a interpretação da legislação, editar regulamento único e gerir os órgãos de julgamento administrativo do imposto, centralizando decisões que antes eram dispersas.
2. Os atuais Tribunais Administrativos (como o TIT-SP) deixarão de existir imediatamente?
Não. Haverá um longo período de transição onde os tributos atuais (ICMS e ISS) coexistirão com os novos (IBS e CBS). Os tribunais atuais continuarão competentes para julgar processos referentes aos tributos antigos e fatos geradores ocorridos durante a transição, além de manterem competência sobre outros impostos estaduais e municipais (IPVA, ITCMD, IPTU).
3. Como fica a defesa do contribuinte com a unificação do contencioso do IBS?
A defesa deverá seguir um regulamento único nacional e ritos padronizados definidos em Lei Complementar. Isso exigirá que os advogados se adaptem a novos prazos e procedimentos, perdendo relevância as teses baseadas em peculiaridades de leis processuais locais.
4. Existe risco de conflito de decisões entre o IBS e a CBS?
Sim, pois embora tenham bases de cálculo idênticas, são julgados por órgãos distintos (Comitê Gestor para o IBS e estruturas federais como o CARF para a CBS). A legislação complementar deverá prever mecanismos de integração para minimizar divergências interpretativas sobre os mesmos fatos.
5. O princípio do federalismo é ferido com a centralização do julgamento do IBS?
Há debate doutrinário, mas a visão prevalecente é a de “federalismo cooperativo”. A centralização é vista como necessária para a funcionalidade de um IVA nacional. A autonomia dos entes é preservada através da sua representação paritária no Comitê Gestor, participando das decisões conjuntas ao invés de decidirem isoladamente.
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Reforma Tributária: novo contencioso administrativo de IBS e CBS. Entenda a centralização via Comitê Gestor e seus desafios para advogados tributaristas.
