A Constituição Federal de 1988 inaugurou um novo paradigma no ordenamento jurídico brasileiro, caracterizado pela força normativa dos seus preceitos e pela centralidade dos direitos fundamentais. No entanto, a efetividade de muitas dessas normas constitucionais depende da interposição legislativa, ou seja, da atuação positiva do legislador infraconstitucional para regulamentar e dar exequibilidade aos comandos da Carta Magna. Quando essa atuação não ocorre, surge um fenômeno jurídico complexo e de graves consequências para o Estado de Direito: a inconstitucionalidade por omissão.
Este artigo visa explorar, com profundidade técnica, as nuances da omissão inconstitucional, os instrumentos de controle concentrado e difuso disponíveis, e a evolução jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal (STF) no tratamento da mora legislativa, especialmente no que tange a direitos subjetivos de servidores públicos e a revisão de remunerações.
Para compreender a omissão legislativa, é imperativo revisitar a classificação das normas constitucionais quanto à sua eficácia. A doutrina clássica, consolidada por José Afonso da Silva, divide as normas em eficácia plena, contida e limitada. O problema da omissão reside precipuamente nas normas de eficácia limitada, aquelas que dependem de lei integrativa para produzirem todos os seus efeitos.
Quando o legislador constituinte determina um comando e o legislador ordinário se abstém de regulamentá-lo, cria-se um vácuo normativo que impede o exercício de direitos constitucionalmente assegurados. Essa inércia não é apenas um silêncio político; é uma violação direta da Constituição. A omissão frustra a vontade constituinte e transforma a norma suprema em uma promessa vazia, gerando o que a doutrina denomina de “síndrome da inefetividade das normas constitucionais”.
O operador do Direito deve compreender que a omissão pode ser total, quando não há qualquer diploma legal sobre a matéria, ou parcial, quando a lei existe, mas é insuficiente para garantir o pleno exercício do direito. Em ambos os casos, o Poder Público falha no seu dever constitucional de legislar, atraindo a necessidade de intervenção do Poder Judiciário para sanar a lesão à ordem constitucional.
O sistema brasileiro de controle de constitucionalidade prevê mecanismos específicos para combater a inércia legislativa. No plano do controle concentrado, destaca-se a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO), prevista no artigo 103, § 2º, da Constituição Federal. A ADO tem por objeto a declaração da mora do legislador, visando a tornar efetiva a norma constitucional.
Diferentemente da ADI genérica, que ataca uma ação positiva (uma lei inconstitucional), a ADO ataca uma abstenção. A legitimidade para a propositura da ADO segue o rol taxativo do artigo 103 da Constituição, permitindo que legitimados universais e especiais provoquem o STF para reconhecer a falta de norma regulamentadora.
Paralelamente, no âmbito do controle difuso e concreto, existe o Mandado de Injunção (MI), remédio constitucional previsto no artigo 5º, LXXI. O MI é a garantia processual concedida a qualquer pessoa que se veja impossibilitada de exercer direitos e liberdades constitucionais, ou prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania, por falta de norma regulamentadora. Enquanto a ADO busca a defesa objetiva da Constituição, o MI visa a satisfação de um direito subjetivo lesado pela inércia estatal.
Para o advogado e o estudioso do Direito, dominar essas distinções é vital. O aprofundamento no Direito Constitucional permite identificar qual a via processual adequada para cada caso concreto, analisando se o objetivo é a tutela de um direito individual ou a higidez da ordem jurídica abstrata.
Um dos aspectos mais fascinantes e debatidos no Direito Constitucional contemporâneo é a evolução da postura do Supremo Tribunal Federal diante da omissão legislativa. Historicamente, a Corte adotava uma posição “não concretista”. Ao julgar procedente um Mandado de Injunção ou uma ADO, o Tribunal limitava-se a declarar a mora e a dar ciência ao órgão competente para que este elaborasse a lei. Na prática, essa decisão tinha pouca efetividade, pois não havia coerção para obrigar o Legislativo a atuar, mantendo o jurisdicionado no vácuo jurídico.
Contudo, diante da persistência das omissões e da necessidade de garantir a força normativa da Constituição, o STF migrou paulatinamente para uma postura “concretista”. Essa mudança de paradigma permitiu que o Tribunal, ao reconhecer a mora, não apenas comunicasse o Legislativo, mas também fixasse as condições para o exercício do direito até que a norma regulamentadora fosse editada.
Essa virada jurisprudencial é crucial. O Tribunal passou a suprir, ainda que provisoriamente, a lacuna legislativa, aplicando, por analogia, leis existentes para casos semelhantes (posição concretista geral) ou decidindo o caso específico do impetrante (posição concretista individual).
No contexto de remuneração de servidores e direitos administrativos, essa evolução é palpável. O Judiciário deixou de ser um mero espectador da inércia dos outros poderes para atuar como garantidor da eficácia constitucional, gerando intensos debates sobre o ativismo judicial e a separação de poderes.
Um cenário recorrente de inconstitucionalidade por omissão envolve a previsão do artigo 37, inciso X, da Constituição Federal, que assegura a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos. A norma impõe uma obrigação de fazer ao Chefe do Poder Executivo: a de deflagrar o processo legislativo para a recomposição das perdas inflacionárias.
A ausência dessa lei específica configura uma clara omissão inconstitucional. O STF, ao analisar casos dessa natureza, tem reconhecido a mora do Executivo em enviar o projeto de lei respectivo. A complexidade reside nas consequências desse reconhecimento.
Embora o Tribunal reconheça a omissão, a jurisprudência majoritária entende que o Judiciário não pode atuar como legislador positivo para fixar índices de reajuste ou determinar aumentos remuneratórios, sob pena de violação à Súmula Vinculante 37 (“Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia”).
Entretanto, o reconhecimento da omissão não é inócuo. A declaração de inconstitucionalidade por omissão gera efeitos jurídicos e políticos relevantes. Ela formaliza o descumprimento da Constituição pelo Estado, abrindo caminho para eventuais ações indenizatórias por perdas e danos decorrentes da inércia estatal, tese que ainda encontra oscilações e debates acalorados nos tribunais superiores.
A atuação estratégica do advogado nesse nicho exige um conhecimento robusto não apenas da letra da lei, mas da dinâmica política e orçamentária que envolve a administração pública. É necessário compreender os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal e como ela interage com os direitos subjetivos dos servidores garantidos constitucionalmente.
A Lei nº 9.868/1999 regula o processo e julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade e da Ação Declaratória de Constitucionalidade, aplicando-se também, no que couber, à ADO. O procedimento exige a oitiva do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República, garantindo o contraditório e a ampla defesa da ordem jurídica.
Quando o STF julga procedente a ADO, a decisão tem eficácia *erga omnes* (contra todos) e efeito vinculante relativamente aos órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.
Se a omissão for imputada a um órgão administrativo, o Tribunal determinará a adoção das providências necessárias em trinta dias, ou em prazo razoável a ser estipulado. Todavia, se a omissão for do Poder Legislativo, a Constituição determina que se dê ciência ao Poder competente para a adoção das medidas necessárias.
Aqui reside o ponto nevrálgico da tensão institucional. A “ciência” ao Legislativo, sem imposição de prazo fatal ou sanção imediata, muitas vezes perpetua a inefetividade. No entanto, o STF tem refinado seus julgados para estabelecer prazos razoáveis para que a legislação seja editada, sob pena de o próprio Tribunal regular a matéria provisoriamente, aproximando os efeitos da ADO aos do Mandado de Injunção em sua vertente concretista.
Outro desdobramento fundamental do tema é a responsabilidade civil do Estado decorrente da demora na prestação legislativa. A teoria clássica da responsabilidade civil do Estado foca em atos administrativos, mas a doutrina moderna e a jurisprudência avançam para reconhecer o dever de indenizar quando a inércia legislativa causa danos diretos e imediatos aos cidadãos.
Se a Constituição garante um direito e o Estado se recusa a criar os meios para seu exercício, há um ilícito constitucional. A mora legislativa deixa de ser apenas um fato político para se tornar um fato jurídico gerador de responsabilidade.
Para profissionais que atuam na defesa de servidores públicos ou de grupos vulneráveis que dependem de legislação protetiva, essa tese é uma ferramenta poderosa. Argumentar que a omissão gera o dever de indenizar pressiona o Estado não apenas politicamente, mas financeiramente, incentivando a produção normativa.
Na prática forense, a identificação da omissão exige uma análise sistêmica. Não basta a ausência de lei; é preciso demonstrar que a Constituição impôs um dever de legislar que foi descumprido. O advogado deve fundamentar sua peça demonstrando o nexo de causalidade entre a falta da norma e o prejuízo suportado pelo cliente (no caso do MI) ou pela sociedade (na ADO).
Além disso, é crucial distinguir a omissão legislativa da opção política legítima. Nem todo silêncio é inconstitucional. O legislador tem discricionariedade para escolher o momento oportuno para legislar sobre determinadas matérias, desde que não ultrapasse os limites do razoável e não esvazie o núcleo essencial dos direitos fundamentais. A linha tênue entre a discricionariedade legislativa e a inconstitucionalidade por omissão é onde se travam as grandes batalhas jurídicas nos tribunais superiores.
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A análise aprofundada da inconstitucionalidade por omissão revela que o Direito Constitucional brasileiro vive um momento de transição. O dogma do legislador negativo está sendo superado pela necessidade de efetividade dos direitos fundamentais. O Supremo Tribunal Federal assume, cada vez mais, um papel de protagonista na concretização de políticas públicas e direitos sociais quando o Legislativo falha. Isso exige do advogado uma postura proativa e criativa, capaz de utilizar os remédios constitucionais não apenas como instrumentos processuais, mas como ferramentas de engenharia social e defesa da democracia. A compreensão da mora legislativa é essencial para atuar em causas complexas que envolvem o funcionalismo público, o direito tributário e os direitos humanos.
A diferença fundamental reside na legitimidade e no objetivo. A Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) faz parte do controle concentrado e abstrato, visando defender a ordem constitucional objetiva, e só pode ser proposta pelos legitimados do art. 103 da CF. Já o Mandado de Injunção (MI) é um remédio constitucional do controle difuso, focado no caso concreto, que pode ser impetrado por qualquer pessoa titular de um direito subjetivo inviabilizado pela falta de norma regulamentadora.
Em regra, pelo princípio da separação de poderes, o Judiciário não pode compelir o Legislativo a votar uma lei sob pena de multa ou prisão. Contudo, na ADO, o STF declara a mora e dá ciência ao Congresso. A evolução jurisprudencial (posição concretista) permite que o STF fixe prazos e, se não cumpridos, estabeleça as regras que valerão provisoriamente para garantir o direito até que a lei seja editada.
Esta é uma tese em disputa. O entendimento predominante é que a mera declaração de omissão não gera indenização automática. No entanto, se ficar comprovado que a mora legislativa causou danos concretos e diretos ao cidadão (responsabilidade civil do Estado por ato omissivo), há precedentes e doutrina que sustentam a possibilidade de reparação, especialmente quando se trata de revisão geral anual de servidores públicos, embora o STF tenha cautela nessa aplicação para não quebrar o orçamento público.
É um conceito doutrinário que descreve o fenômeno de esvaziamento da força normativa da Constituição. Ocorre quando as normas constitucionais, especialmente as de cunho social e programático, deixam de ser aplicadas na prática devido à inércia do legislador infraconstitucional em regulamentá-las, tornando a Constituição um texto meramente formal sem repercussão na vida real dos cidadãos.
Sim. A inconstitucionalidade por omissão pode ser total (ausência completa de lei) ou parcial (existência de lei insuficiente ou deficiente). Na omissão parcial, a lei existente não cumpre integralmente o comando constitucional, regulando a matéria de forma insatisfatória ou excludente. Nesses casos, a ADO pode ser manejada para que o STF reconheça a insuficiência da norma e determine a sua complementação.
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Acesse a lei relacionada em Lei nº 9.868/1999
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-05/stf-tem-maioria-para-declarar-omissao-de-minas-em-lei-sobre-remuneracao-de-delegados/.
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