Fungibilidade entre ADI e ADPF: Subsidiariedade em Risco?
O controle de constitucionalidade brasileiro é reconhecido mundialmente pela sua complexidade e abrangência. Trata-se de um sistema híbrido que combina elementos do modelo difuso norte-americano com o modelo concentrado austríaco, criando um cenário desafiador para os profissionais do Direito.
Dentro desse espectro, o Supremo Tribunal Federal (STF) atua como o guardião precípuo da Constituição, utilizando ferramentas processuais específicas para garantir a supremacia das normas constitucionais. Entre essas ferramentas, destacam-se a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF).
A distinção teórica entre essas duas ações é clara na legislação, mas a prática forense tem revelado zonas de convergência que exigem atenção redobrada do advogado. O ponto nevrálgico dessa discussão reside na aplicação do princípio da fungibilidade entre essas ações e os riscos inerentes ao esvaziamento do requisito da subsidiariedade.
Compreender a técnica processual adequada não é apenas um capricho acadêmico, mas uma necessidade vital para o sucesso de demandas que chegam à Corte Suprema. O manejo incorreto pode resultar no não conhecimento da ação, frustrando a expectativa de tutela jurisdicional.
O Sistema de Controle Concentrado e suas Espécies
Para entender a dinâmica da fungibilidade, é imperioso revisitar as bases normativas de cada ação. A Ação Direta de Inconstitucionalidade, regida pela Lei nº 9.868/99, é o instrumento padrão para questionar leis ou atos normativos federais ou estaduais que contrariem a Constituição Federal promulgada em 1988.
A ADI pressupõe uma violação direta e frontal ao texto constitucional vigente. Seu objeto é restrito e suas hipóteses de cabimento são taxativas, visando a expurgar do ordenamento jurídico normas incompatíveis com a Lei Maior.
Por outro lado, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, disciplinada pela Lei nº 9.882/99, possui um espectro de atuação distinto. Ela foi desenhada para preencher as lacunas deixadas pelas demais ações de controle concentrado.
A ADPF serve para evitar ou reparar lesão a preceito fundamental resultante de ato do poder público. Sua amplitude permite o questionamento de leis municipais e, crucialmente, de normas pré-constitucionais, ou seja, aquelas editadas antes da Constituição de 1988, que não podem ser objeto de ADI.
Essa característica residual da ADPF é o que define sua natureza subsidiária. A lei é expressa ao afirmar que não caberá arguição quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.
Para dominar essas nuances e atuar com precisão, o estudo contínuo é indispensável. O aprofundamento nas bases teóricas do Direito Constitucional é o primeiro passo para navegar com segurança nesse mar de complexidades processuais.
O Princípio da Fungibilidade no Processo Constitucional
O princípio da fungibilidade, originário da teoria geral dos recursos, permite que um ato processual praticado de forma diversa da prevista em lei seja aproveitado, desde que atingida a sua finalidade e inexistente a má-fé. No âmbito do controle concentrado, o STF tem admitido a conversão de uma ação em outra.
Isso ocorre frequentemente quando uma ADPF é ajuizada, mas a Corte entende que a via adequada seria a ADI, ou vice-versa. A aplicação desse princípio busca privilegiar o acesso à justiça e a economia processual, evitando que formalismos excessivos impeçam a análise de questões constitucionais relevantes.
Contudo, a fungibilidade não é um salvo-conduto para o erro grosseiro. A jurisprudência do Supremo estabeleceu requisitos rigorosos para que a conversão seja aceita. Não basta apenas pedir a conversão; é necessário que os pressupostos processuais da ação convertida estejam presentes.
Requisitos para a Aplicação da Fungibilidade
Primeiramente, para que se aplique a fungibilidade, deve haver dúvida objetiva sobre qual é a via processual adequada. Se a lei é clara e a jurisprudência pacífica, o erro na escolha da ação pode ser fatal.
Além disso, é fundamental que a legitimidade ativa seja respeitada. O rol de legitimados para propor ADI e ADPF é o mesmo, previsto no artigo 103 da Constituição, o que facilita a conversão nesse aspecto específico.
Outro ponto crucial é a observância dos prazos. Embora a ADI e a ADPF, em regra, não possuam prazo decadencial para ajuizamento quando se trata de inconstitucionalidade material, questões procedimentais devem ser observadas para que a petição inicial de uma possa ser recebida como a da outra.
A Subsidiariedade da ADPF em Xeque
A grande controvérsia jurídica atual gira em torno da banalização da ADPF através da fungibilidade. Ao aceitar com demasiada frequência que ações propostas erroneamente sejam convertidas, corre-se o risco de transformar a ADPF em uma via ordinária, ignorando seu caráter subsidiário.
O princípio da subsidiariedade impõe que a ADPF só deve ser utilizada quando não houver outro meio capaz de sanar a lesão ao preceito fundamental. Isso significa que, se cabe ADI, não cabe ADPF. Se cabe Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC), não cabe ADPF.
Quando o STF aplica a fungibilidade de forma elástica, permitindo que uma ADPF (que exige subsidiariedade) seja convertida em ADI (que é a via principal), ele acaba, por vias transversas, mitigando o rigor técnico exigido na propositura da arguição.
O Risco do Esvaziamento da Função da Arguição
O esvaziamento da função da ADPF ocorre quando a distinção entre as ações se torna meramente nominal na prática forense. Se o advogado sabe que o Tribunal converterá a ação, ele pode optar pela via que lhe pareça mais conveniente ou menos rigorosa em termos de argumentação inicial, negligenciando a técnica.
Isso gera um problema de segurança jurídica. O sistema de controle de constitucionalidade foi desenhado com competências e objetos definidos para manter a coerência do ordenamento. A ADPF não foi criada para ser um substituto genérico da ADI.
A utilização indiscriminada da fungibilidade pode levar a um cenário onde a subsidiariedade se torna letra morta. A exigência de demonstrar o exaurimento ou a inexistência de outras vias eficazes é um filtro processual importante para evitar a sobrecarga da Corte com demandas que poderiam ser resolvidas por outros meios.
Implicações Práticas para a Advocacia Especializada
Para o advogado que atua na jurisdição constitucional, o entendimento profundo sobre os limites da fungibilidade é uma ferramenta de trabalho essencial. A petição inicial deve ser elaborada com precisão cirúrgica.
Ao propor uma ADPF, é dever do impetrante demonstrar cabalmente a inexistência de outro meio eficaz. Não se trata apenas de alegar, mas de comprovar que a ADI, por exemplo, não seria cabível no caso concreto — seja porque a norma é pré-constitucional, seja porque é municipal, ou porque se trata de um ato do poder público que não se enquadra no conceito de lei ou ato normativo federal/estadual.
A confiança excessiva na fungibilidade é uma armadilha. O STF pode, a qualquer momento, endurecer o entendimento e negar seguimento a uma ação por erro grosseiro, caso entenda que a via eleita foi manifestamente inadequada e sem justificativa plausível para a dúvida.
A Distinção entre Lei e Ato Normativo
Outro ponto que gera confusão e demanda a aplicação da fungibilidade é a natureza do ato impugnado. Muitas vezes, decretos, resoluções e portarias possuem conteúdo normativo genérico e abstrato, assemelhando-se a leis, o que permitiria a ADI.
Em outros casos, esses mesmos atos possuem efeitos concretos, o que afastaria a ADI e atrairia a incidência da ADPF (ou até mesmo do Mandado de Segurança, dependendo do caso). A linha tênue entre o ato normativo e o ato de efeitos concretos é um campo fértil para o erro na escolha da ação.
O domínio sobre o que constitui um “preceito fundamental” também é vital. Embora o STF não tenha fechado um rol taxativo, a jurisprudência aponta para os princípios sensíveis, direitos e garantias fundamentais e cláusulas pétreas. Fundamentar uma ADPF exige uma argumentação robusta sobre a violação desses núcleos essenciais da Constituição.
O Futuro do Controle e a Postura do STF
A tendência moderna do processo civil e constitucional é a instrumentalidade das formas. O processo não é um fim em si mesmo, mas um meio para a realização do direito material. Sob essa ótica, a fungibilidade é um instituto louvável.
No entanto, a técnica processual é garantia de isonomia e previsibilidade. A flexibilização excessiva das regras do jogo pode gerar instabilidade. O STF caminha sobre uma linha fina entre garantir o acesso à jurisdição constitucional e manter a higidez do sistema de competências desenhado pelo legislador.
O profissional do Direito deve estar atento aos movimentos da Corte. Decisões monocráticas e colegiadas que aplicam ou negam a fungibilidade desenham o mapa da atuação advocatícia segura. Ignorar esses precedentes é atuar no escuro.
A especialização é o caminho para mitigar riscos. O domínio das teses, dos precedentes e da dogmática jurídica eleva o nível da advocacia e protege o interesse do cliente. Em um ambiente de alta competitividade e complexidade como o STF, não há espaço para amadorismo.
Conclusão
A fungibilidade entre ADI e ADPF é um mecanismo de salvaguarda da jurisdição constitucional, impedindo que formalismos barrem a análise de violações à Constituição. Entretanto, o uso desse instituto não pode servir de pretexto para o desconhecimento técnico ou para o desrespeito ao requisito da subsidiariedade da ADPF.
O esvaziamento da função da arguição é um risco real se a distinção entre as ações for ignorada. Cabe ao operador do Direito a responsabilidade de manejar o instrumento correto, reservando a fungibilidade para situações de genuína dúvida objetiva ou complexidade jurídica.
A excelência na advocacia constitucional exige mais do que o conhecimento da lei; exige a compreensão da inteligência do Tribunal e a capacidade de antecipar obstáculos processuais.
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Insights Valiosos
* Subsidiariedade não é opcional: A ADPF foi desenhada como “soldado de reserva”. Sua utilização como primeira opção, quando cabível ADI, é tecnicamente incorreta, mesmo que salva pela fungibilidade.
* Erro Grosseiro afasta a Fungibilidade: O STF não aplica o princípio se considerar que o erro na escolha da ação foi injustificável ou demonstrou desconhecimento crasso do sistema.
* Zona Cinzenta: A maior utilidade da fungibilidade reside em atos normativos secundários (resoluções, decretos) onde a distinção entre abstração (ADI) e efeitos concretos (ADPF) é difícil de determinar.
* Preceito Fundamental vs. Texto Constitucional: Enquanto a ADI protege a literalidade e o espírito da Constituição em geral, a ADPF foca no núcleo duro (preceitos fundamentais), exigindo uma qualificação específica na petição inicial.
Perguntas e Respostas
1. O que é o princípio da fungibilidade nas ações de controle concentrado?
É a possibilidade de o STF aceitar e julgar uma ação constitucional (como uma ADPF) que foi ajuizada erroneamente no lugar de outra (como uma ADI), desde que atendidos certos requisitos, como a ausência de má-fé e a dúvida objetiva sobre a via adequada.
2. Qual é a principal diferença no objeto da ADI e da ADPF?
A ADI tem como objeto leis ou atos normativos federais ou estaduais editados após a Constituição de 1988. A ADPF é mais ampla e residual, podendo questionar leis municipais, normas pré-constitucionais e atos do poder público que violem preceitos fundamentais, quando não houver outro meio eficaz.
3. Por que se diz que a fungibilidade pode esvaziar a ADPF?
Porque, se o STF aceitar converter qualquer ADPF em ADI indiscriminadamente, o requisito da subsidiariedade (que exige que a ADPF seja a última opção) perde sua força normativa, incentivando o uso da ADPF como uma ação genérica, o que contraria sua natureza jurídica.
4. O que é o requisito da subsidiariedade na ADPF?
Previsto na Lei 9.882/99, determina que a ADPF só será admitida se não houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade ao preceito fundamental. Se houver outra ação cabível (como ADI, ADC ou recursos ordinários eficazes), a ADPF não deve ser conhecida.
5. Leis municipais podem ser objeto de ADI no STF?
Em regra, não. Leis municipais que violam a Constituição Federal devem ser objeto de ADPF. A ADI no STF só abarca leis federais e estaduais. Leis municipais podem ser objeto de ADI estadual (perante o Tribunal de Justiça) se violarem a Constituição Estadual.
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Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-05/a-fungibilidade-entre-adpf-e-adi-no-stf-esvazia-a-arguicao-de-preceito-fundamental/.
