Pacto Federativo: Limites e Inconstitucionalidade de Acordos

Limites do Pacto Federativo e a Inconstitucionalidade de Acordos Internacionais por Entes Subnacionais

A estrutura do Estado brasileiro baseia-se em um modelo federativo complexo e centralizador em diversos aspectos de soberania e economia. Compreender as minúcias da repartição de competências é um desafio constante para os operadores do direito. Muitos debates surgem quando Estados-membros tentam firmar acordos internacionais envolvendo recursos estratégicos. A análise puramente jurídica dessa dinâmica exige um olhar atento aos ditames da Constituição Federal de 1988.

A atuação de entes subnacionais no cenário externo é conhecida na doutrina como paradiplomacia. Historicamente, o federalismo brasileiro, de viés centrípeto, concentrou poderes expressivos na União. Dominar essas nuances teóricas e práticas é o que separa o profissional comum daquele que atua em casos de alta complexidade. Para quem deseja se aprofundar nessa base fundamental, o estudo direcionado através do Direito Constitucional é um passo indispensável.

A paradiplomacia permite que Estados e Municípios busquem investimentos e cooperação técnica no exterior. Contudo, essa atuação não é irrestrita e encontra barreiras rígidas quando esbarra em competências materiais e legislativas exclusivas do ente central. O pacto federativo impõe que a soberania seja atributo exclusivo da República Federativa do Brasil, enquanto os Estados-membros possuem apenas autonomia. Essa distinção teórica tem reflexos processuais e materiais imediatos na validade de qualquer negócio jurídico firmado com potências estrangeiras.

A Monopolização das Relações Internacionais e a Paradiplomacia

O artigo 21, inciso I, da Constituição Federal estabelece que compete à União manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais. Essa norma cristaliza o monopólio federal sobre a condução da política externa soberana. Apenas o Presidente da República, atuando como Chefe de Estado, possui a prerrogativa de celebrar tratados, convenções e atos internacionais. Estes atos ainda estão sujeitos ao referendo do Congresso Nacional, conforme o artigo 84, inciso VIII, combinado com o artigo 49, inciso I.

Os Estados-membros não possuem personalidade jurídica de direito internacional público. Portanto, eles não podem assinar tratados ou acordos que gerem compromissos soberanos para o Estado brasileiro. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem balizado a atuação internacional dos governos estaduais. Permite-se a assinatura de memorandos de entendimento ou protocolos de intenções, desde que estes não criem obrigações vinculantes em matérias de competência da União.

Quando um ente subnacional ultrapassa essa linha tênue, o ato praticado é eivado de inconstitucionalidade formal. A usurpação da competência da União para gerir as relações internacionais macula o acordo desde a sua origem. Esse vício de iniciativa não pode ser convalidado, tornando o instrumento nulo de pleno direito e passível de questionamento via controle concentrado de constitucionalidade.

O Regime Constitucional dos Recursos Minerais

A discussão ganha contornos ainda mais complexos quando o objeto de uma potencial cooperação internacional estadual envolve a exploração de riquezas naturais. O ordenamento jurídico brasileiro separou a propriedade do solo da propriedade do subsolo para fins de exploração econômica. O artigo 20, inciso IX, da Carta Magna é peremptório ao definir que os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são bens da União.

Essa premissa desautoriza qualquer Estado ou Município a dispor sobre jazidas minerais como se fossem parte de seu patrimônio. A regulação da exploração desses bens atrai a incidência do artigo 176 da Constituição. A pesquisa e a lavra de recursos minerais somente podem ser efetuadas mediante autorização ou concessão da União. Esse direito é garantido prioritariamente a brasileiros ou empresas constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sede e administração no país.

Qualquer acordo regional que prometa acesso, exclusividade ou gestão de bens minerais a um ente estrangeiro comete uma violação material direta ao texto constitucional. O Estado-membro estaria negociando um bem que não lhe pertence. Essa tentativa de disposição de patrimônio alheio configura uma usurpação flagrante de poder, esvaziando a capacidade da Agência Nacional de Mineração e do Ministério de Minas e Energia de exercerem suas atribuições regulatórias e fiscalizatórias.

Competência Legislativa e o Risco de Inconstitucionalidade Múltipla

Além dos vícios materiais e de competência administrativa, acordos mal estruturados frequentemente invadem a esfera legislativa federal. O artigo 22, inciso XII, da Constituição determina que compete privativamente à União legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia. A exclusividade legislativa impede que o legislador estadual crie normas locais que tentem regulamentar ou flexibilizar as regras nacionais de mineração para favorecer um parceiro internacional.

Existe uma diferença fundamental entre a competência privativa e a competência concorrente. Em matéria de direito econômico ou proteção ambiental, os Estados possuem certa margem de atuação suplementar, conforme o artigo 24 da Constituição. No entanto, quando o núcleo da questão é a mineração e a outorga de direitos sobre o subsolo, não há espaço para o exercício de competência concorrente. A jurisprudência consolidada afasta qualquer legislação estadual que interfira nas condicionantes da lavra mineral.

Se um acordo estadual necessitar de aprovação da Assembleia Legislativa para criar incentivos fiscais ou regimes especiais de acesso ao solo que impactem a atividade mineradora, haverá risco evidente de inconstitucionalidade. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar Ações Diretas de Inconstitucionalidade, reiteradamente suspende e anula diplomas estaduais que invadem o espaço de regulação mineral. Profissionais que prestam consultoria a entes públicos devem realizar um controle prévio de constitucionalidade rigoroso para evitar o desgaste político e a insegurança jurídica.

A Segurança Jurídica e o Papel da Advocacia Preventiva

O cenário de conflito federativo impõe aos investidores um elevado risco jurídico. A celebração de protocolos de intenções inconstitucionais gera falsas expectativas econômicas. Quando o Ministério Público Federal ou a Advocacia-Geral da União identificam a usurpação de competência, a judicialização é imediata. A paralisação de projetos decorrente de decisões liminares em sede de controle de constitucionalidade afasta o capital estrangeiro e prejudica o desenvolvimento regional a longo prazo.

Para mitigar esses riscos, a advocacia preventiva atua na estruturação legal de instrumentos que respeitem o desenho constitucional. A alternativa jurídica válida para Estados-membros é atuar como facilitadores de negócios. O ente subnacional pode se comprometer a agilizar o licenciamento ambiental estadual, investir em infraestrutura logística ao redor das áreas de interesse e fomentar a formação de mão de obra local. Esses compromissos estão perfeitamente alinhados com a autonomia estadual.

A outorga dos direitos minerais, por sua vez, deve seguir estritamente o trâmite federal. O investidor estrangeiro precisa constituir uma sociedade empresária no Brasil para requerer os títulos minerários junto à União. O advogado especialista atua como o arquiteto dessa engenharia jurídica. O domínio dessas regras é o que garante a atração de investimentos sem a quebra do pacto federativo, ressaltando a necessidade constante de qualificação técnica através de cursos e da Prática Constitucional no dia a dia forense.

A Defesa da Soberania e o Controle Jurisdicional

A proteção da competência da União sobre suas riquezas e relações externas não é apenas uma questão burocrática. Trata-se de um mecanismo de defesa da soberania nacional. A exploração de recursos naturais raros ou estratégicos possui implicações geopolíticas profundas. O constituinte originário, de forma deliberada, centralizou esse poder decisório no ente que representa a Nação em sua totalidade, evitando que interesses locais imediatistas comprometessem a segurança estratégica do país.

O Supremo Tribunal Federal atua como o guardião desse equilíbrio. Através dos instrumentos de controle de constitucionalidade, a Corte tem o dever de invalidar atos de chefes de executivos estaduais que transgridam as balizas do federalismo. O manejo da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental ou da Ação Direta de Inconstitucionalidade torna-se a via processual adequada para restabelecer a ordem jurídica.

Estudar a fundo a jurisprudência da Suprema Corte sobre conflitos federativos oferece ao jurista uma visão privilegiada do funcionamento do Estado. Compreender quando um Estado-membro age em legítima paradiplomacia e quando ele incorre em inconstitucionalidade é uma habilidade rara. Essa expertise permite ao profissional atuar não apenas no contencioso, mas na formulação de políticas públicas e na estruturação de grandes projetos de infraestrutura e mineração.

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Insights sobre o Tema

Primeiro insight: A paradiplomacia tem limites constitucionais estritos. Entes subnacionais podem buscar cooperação internacional, mas jamais assinar tratados vinculantes que invadam a competência da União sobre política externa. A transgressão dessa regra gera nulidade absoluta do ato por vício formal.

Segundo insight: A propriedade dos recursos minerais no Brasil desvincula-se da propriedade do solo. O subsolo pertence à União, o que retira dos Estados-membros qualquer capacidade jurídica para prometer, ceder ou negociar a exploração dessas riquezas diretamente com entidades estrangeiras sem a concessão federal.

Terceiro insight: O controle de constitucionalidade é a ferramenta essencial para manter o equilíbrio federativo. Atos estaduais que usurpam a competência material e legislativa privativa da União sobre jazidas e mineração são sistematicamente invalidados pelo Supremo Tribunal Federal, gerando grave insegurança jurídica para os investidores envolvidos.

Perguntas e Respostas

Um Estado brasileiro pode assinar um tratado internacional com outro país?

Não. A Constituição Federal, em seu artigo 21, inciso I, outorga à União a competência exclusiva para manter relações com Estados estrangeiros. Apenas o Presidente da República pode celebrar tratados, que ainda dependem de referendo do Congresso Nacional. Os Estados-membros carecem de personalidade jurídica internacional para firmar compromissos soberanos, podendo apenas assinar memorandos de entendimento sem força vinculante sobre matérias federais.

De quem é a propriedade dos recursos minerais encontrados no subsolo de um Estado-membro?

A propriedade dos recursos minerais, sejam eles encontrados no solo ou no subsolo, pertence exclusivamente à União. O artigo 20, inciso IX, da Constituição Federal é claro ao definir esses recursos como bens federais. O Estado-membro, portanto, não é dono dessas riquezas, mesmo que estejam geograficamente localizadas em seu território.

Como uma empresa estrangeira pode explorar mineração no Brasil legalmente?

Para explorar recursos minerais no Brasil, o interessado deve respeitar o artigo 176 da Constituição. A pesquisa e a lavra dependem de autorização ou concessão expressa da União. É requisito indispensável que a atividade seja realizada por brasileiros ou por uma empresa constituída sob as leis brasileiras, que possua sua sede e administração no país, submetendo-se às regras do Ministério de Minas e Energia e da Agência Nacional de Mineração.

O que acontece se uma Assembleia Legislativa aprovar uma lei estadual regulando a mineração?

A lei estadual será inconstitucional. A Constituição Federal, no artigo 22, inciso XII, define que legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia é competência privativa da União. Qualquer tentativa estadual de criar normas autônomas sobre o tema sofre de inconstitucionalidade formal e material, sendo passível de anulação pelo Supremo Tribunal Federal por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Qual é o papel seguro de um Estado-membro na atração de investimentos minerais?

O Estado-membro deve atuar dentro de suas competências constitucionais. Ele pode atrair investimentos melhorando a infraestrutura logística local, garantindo eficiência no processo de licenciamento ambiental estadual (quando aplicável) e oferecendo capacitação para a mão de obra regional. O ente subnacional funciona como um facilitador de negócios e parceiro no desenvolvimento regional, mas jamais como o outorgante dos direitos de exploração do subsolo.

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Acesse a lei relacionada em Constituição Federal de 1988

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-abr-26/acordo-goias-eua-sobre-terras-raras-e-totalmente-inconstitucional/.