Poder Municipal: O Federalismo de Terceiro Grau na CF/88

O Federalismo de Terceiro Grau e a Autonomia Municipal na Ordem Constitucional

A arquitetura singular do federalismo brasileiro

A Constituição Federal de 1988 inaugurou um capítulo inédito na história do direito público mundial ao elevar o Município à categoria de ente federativo autônomo. Diferentemente do modelo clássico norte-americano ou mesmo das constituições brasileiras anteriores, a Carta Cidadã estabeleceu um federalismo tricotômico ou de terceiro grau. Isso significa que a União, os Estados e os Municípios coexistem em pé de igualdade jurídica, sem relação de subordinação hierárquica entre si, mas vinculados apenas pela supremacia da Constituição.

Essa inovação dogmática rompeu com a tradição de tratar as municipalidades como meras divisões administrativas dos estados-membros. O artigo 1º e o artigo 18 da Constituição são claros ao incluir o Município como parte indissociável da organização político-administrativa da República Federativa do Brasil. Para o profissional do Direito, essa mudança de paradigma não é meramente teórica; ela fundamenta toda a defesa da autonomia local contra ingerências indevidas de outros entes.

A autonomia municipal, contudo, não se confunde com soberania. A soberania pertence ao Estado Federal brasileiro no plano internacional. Aos Municípios, é garantida a auto-organização, autolegislação, autogoverno e autoadministração. Essa “quádrupla capacidade” permite que as cidades elaborem suas próprias Leis Orgânicas, elejam seus prefeitos e vereadores sem intervenção externa e gerenciem seus serviços públicos e tributos.

Compreender a extensão dessa autonomia é vital para a advocacia pública e privada. Frequentemente, normas estaduais ou federais tentam usurpar competências que são genuinamente locais. O advogado deve estar apto a identificar quando o pacto federativo está sendo violado, utilizando o remédio constitucional adequado para preservar a competência do ente local.

Para aprofundar-se nas complexas relações entre os entes federados e dominar a hermenêutica da Carta Magna, a atualização constante é indispensável. O curso de Pós-Graduação em Direito e Processo Constitucional 2025 oferece o arcabouço teórico e prático para navegar por essas águas turbulentas do federalismo brasileiro.

A hermenêutica do Interesse Local e a competência legislativa

O ponto nevrálgico da atuação jurídica no âmbito municipal reside no artigo 30 da Constituição Federal. Este dispositivo delineia as competências legislativas e materiais dos Municípios. O inciso I determina que cabe aos Municípios legislar sobre assuntos de “interesse local”. A grande questão que desafia juristas e tribunais há décadas é definir, com precisão, o que constitui esse interesse.

O Supremo Tribunal Federal (STF) tem construído uma jurisprudência no sentido de que o interesse local não é exclusividade do Município, mas sim uma predominância do interesse imediato daquela coletividade sobre os interesses regionais ou nacionais. Não se trata de um interesse exclusivo, o que isolaria o Município da Federação, mas de uma especificidade que demanda regulação própria.

Exemplos clássicos dessa disputa envolvem o horário de funcionamento do comércio e de estabelecimentos bancários. Enquanto a regulação do sistema financeiro e do direito do trabalho são competências da União, a Corte Suprema entende que o tempo de abertura das portas ao público impacta o trânsito, a segurança e o sossego urbano, atraindo a competência municipal (Súmula Vinculante 38).

Outro aspecto crucial é a competência suplementar prevista no inciso II do artigo 30. O Município pode suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. Isso não significa que o legislador local possa contrariar normas gerais da União ou do Estado, mas sim que pode preencher lacunas legislativas para adaptar a norma geral às peculiaridades locais.

A linha tênue entre suplementar e contrariar é onde residem inúmeras teses jurídicas. Um advogado que atua na defesa de empresas reguladas, por exemplo, deve analisar se uma lei municipal que impõe restrições ambientais ou sanitárias mais severas que a lei federal está exercendo legitimamente sua competência suplementar ou invadindo a esfera privativa da União.

O Município como gestor do espaço urbano e ambiental

A Constituição de 1988 conferiu aos Municípios o papel central na execução da política de desenvolvimento urbano. O artigo 182 dispõe que tal política, executada pelo Poder Público municipal conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

A principal ferramenta jurídica nesse contexto é o Plano Diretor, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes. O Plano Diretor não é uma simples carta de intenções; é a lei básica da política de desenvolvimento e expansão urbana. É ele que define como a propriedade urbana cumpre sua função social.

Neste cenário, surgem litígios complexos envolvendo zoneamento, direito de construir, desapropriações e restrições administrativas. O controle do uso do solo é uma competência municipal indelegável. Questões como o Parcelamento do Solo Urbano exigem do jurista um conhecimento técnico específico sobre loteamentos, desmembramentos e as regularizações fundiárias, áreas onde o Direito Administrativo, Constitucional e Urbanístico se entrelaçam.

Além disso, a competência ambiental do Município é comum (art. 23) e também legislativa para fins de proteção local. O licenciamento ambiental de empreendimentos de impacto local é uma atribuição municipal. Isso gera um campo vasto de atuação para o Direito Ambiental, uma vez que a definição do que é “impacto local” muitas vezes gera conflitos de competência com órgãos estaduais.

A judicialização da saúde e da educação também recai pesadamente sobre os ombros municipais. Sendo o ente mais próximo do cidadão, o Município é frequentemente o primeiro réu em ações que buscam o fornecimento de medicamentos ou vagas em creches. A defesa técnica nesses casos exige a demonstração clara da repartição de competências e das limitações orçamentárias dentro do princípio da reserva do possível.

Desafios do federalismo fiscal e a sustentabilidade municipal

A autonomia política e administrativa seria inócua sem a correspondente autonomia financeira. O sistema tributário nacional desenhado pela Constituição reserva aos Municípios impostos de grande relevância econômica, como o ISS (Imposto Sobre Serviços), o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) e o ITBI (Imposto de Transmissão de Bens Imóveis).

O ISS, em particular, tem sido fonte de intensos debates jurídicos, especialmente com o advento da economia digital. A definição do local da prestação do serviço para fins de recolhimento do imposto gerou a necessidade de leis complementares federais para dirimir conflitos de bitributação entre diferentes municípios – a chamada “guerra fiscal”.

Já o IPTU não é apenas uma fonte de receita, mas um instrumento de política urbana. A progressividade do IPTU no tempo é uma sanção constitucional aplicada à propriedade que não cumpre sua função social, conforme determinado no Plano Diretor. O advogado tributarista que atua nesta esfera precisa compreender não apenas o Código Tributário Nacional, mas também o Estatuto da Cidade.

Entretanto, a realidade brasileira mostra uma dependência crônica de muitos municípios em relação às transferências constitucionais, principalmente o Fundo de Participação dos Municípios (FPM). A repartição das receitas tributárias é um dos temas mais tensos do federalismo brasileiro. As cotas-partes do ICMS e do IPVA, arrecadados pelos Estados, também compõem parcela significativa do orçamento local.

A defesa dos interesses municipais muitas vezes envolve a impetração de ações contra a União ou Estados para garantir o repasse correto dessas verbas ou para questionar deduções indevidas. O domínio do Direito Financeiro torna-se, assim, uma competência acessória indispensável ao constitucionalista que se debruça sobre o direito municipal.

O controle de constitucionalidade das leis municipais

Um aspecto técnico fundamental para a prática jurídica é o sistema de controle de constitucionalidade das normas municipais. Diferentemente das leis estaduais e federais, que podem ser objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) perante o STF quando violam a Constituição Federal, a lei municipal possui um regime híbrido e peculiar.

No controle concentrado, a lei municipal que viola a Constituição Estadual deve ser questionada perante o Tribunal de Justiça local. Contudo, quando a lei municipal viola a Constituição Federal, o caminho processual é mais estreito. O STF admite o controle de lei municipal em face da Constituição Federal primordialmente através da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), desde que atendido o princípio da subsidiariedade.

No controle difuso, qualquer juiz ou tribunal pode declarar a inconstitucionalidade de lei municipal no caso concreto. O Recurso Extraordinário ao STF é a via para levar a discussão à última instância, quando a decisão local ofender diretamente o texto constitucional. Saber manejar esses instrumentos processuais é o que distingue o advogado generalista do especialista em direito público.

A complexidade aumenta quando a norma parâmetro da Constituição Estadual é de reprodução obrigatória da Constituição Federal. Nesses casos, a decisão do Tribunal de Justiça pode ser revista pelo STF via Recurso Extraordinário, garantindo a uniformidade da interpretação constitucional em todo o território nacional.

O papel do Legislativo local e a fiscalização

O Poder Legislativo municipal, exercido pelas Câmaras de Vereadores, possui funções que vão além da simples produção de leis. A função fiscalizatória sobre o Executivo é central para o sistema de freios e contrapesos em nível local. As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) municipais têm poderes de investigação próprios das autoridades judiciais.

Contudo, a jurisprudência tem limitado certos excessos das Câmaras, especialmente na criação de despesas para o Executivo (vício de iniciativa) ou na tentativa de julgar as contas do Prefeito de forma arbitrária, ignorando os pareceres técnicos dos Tribunais de Contas. O advogado que assessora câmaras ou prefeituras deve ter domínio absoluto sobre o processo legislativo e as regras de competência privativa.

A judicialização da política local é um fenômeno crescente. Mandados de Segurança contra atos da Mesa Diretora da Câmara ou contra Comissões Processantes são rotineiros. O conhecimento profundo do Regimento Interno, lido à luz da Constituição Federal, é a ferramenta de trabalho essencial nesses embates.

Conclusão: A especialização como diferencial competitivo

O estudo do papel dos Municípios na Constituição revela um microcosmo de todo o Direito Público. Ali se encontram o Direito Constitucional, Administrativo, Tributário, Urbanístico e Ambiental. A complexidade das relações federativas no Brasil demanda profissionais altamente qualificados, capazes de enxergar além da letra fria da lei e compreender os princípios estruturantes do Estado.

Em um mercado saturado, a profundidade técnica é o maior ativo de um jurista. As teses mais vitoriosas nos tribunais superiores nascem de uma compreensão detalhada do pacto federativo e da distribuição constitucional de competências. Seja na advocacia pública, defendendo o erário e a autonomia local, ou na advocacia privada, protegendo o cidadão e as empresas de excessos estatais, o domínio dessa matéria é crucial.

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Insights sobre o tema

O federalismo brasileiro vive um momento de tensão e redefinição. A jurisprudência do STF tem oscilado entre a centralização de certas competências em nome da uniformidade nacional e a valorização das peculiaridades locais. Profissionais atentos percebem que o “interesse local” é um conceito dinâmico, que se expande conforme a complexidade da vida urbana aumenta. A descentralização de políticas públicas não é apenas uma diretriz constitucional, mas uma necessidade administrativa em um país de dimensões continentais. O futuro do Direito Público passa, inevitavelmente, pelo fortalecimento institucional e jurídico dos Municípios.

Perguntas e Respostas

1. O que caracteriza o federalismo de terceiro grau no Brasil?
R: É o modelo adotado pela Constituição de 1988 que reconhece os Municípios como entes federativos autônomos, dotados de auto-organização, autogoverno e autoadministração, inexistindo hierarquia entre eles, os Estados e a União.

2. O Município pode legislar sobre qualquer assunto que ocorra em seu território?
R: Não. A competência municipal limita-se aos assuntos de “interesse local” (art. 30, I) e à suplementação da legislação federal e estadual no que couber (art. 30, II). O Município não pode legislar sobre temas de competência privativa da União (como Direito Penal ou do Trabalho), salvo se houver autorização específica em Lei Complementar, o que é raro.

3. Como funciona o controle de constitucionalidade de uma lei municipal?
R: Se a lei municipal violar a Constituição Estadual, cabe Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) no Tribunal de Justiça local. Se violar a Constituição Federal, o controle é difuso (em cada caso concreto) ou, excepcionalmente, via Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) no STF, já que não cabe ADI direta de lei municipal contra a Constituição Federal.

4. O que é a competência suplementar do Município?
R: É a autorização constitucional para que o Município preencha lacunas ou detalhe normas federais e estaduais para adaptá-las à realidade local. Contudo, a norma suplementar municipal não pode contrariar as normas gerais estabelecidas pelos outros entes federativos.

5. Qual a importância do Plano Diretor na ordem jurídica municipal?
R: O Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. É uma lei municipal obrigatória para cidades com mais de 20 mil habitantes que define as exigências fundamentais de ordenação da cidade e determina como a propriedade urbana cumprirá sua função social, servindo de base para zoneamento e tributação progressiva.

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Acesse a lei relacionada em Lei nº 10.257/2001

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-02/desafios-contemporaneos-e-o-papel-dos-municipios-na-constituicao/.