Venda de Imóveis Públicos Litigiosos: Repartição de Riscos

A Alienação de Imóveis Públicos em Litígio e a Repartição Objetiva de Riscos

A gestão do patrimônio imobiliário estatal no Brasil atravessa um momento de profunda transformação, impulsionada pela necessidade de eficiência administrativa e pela busca de novas receitas. Dentro desse cenário, a alienação de imóveis públicos que se encontram em situação de litígio judicial apresenta-se como um dos temas mais complexos e desafiadores do Direito Administrativo e do Direito Imobiliário contemporâneo. Não se trata apenas de vender um ativo, mas de transferir uma posição jurídica complexa, onde a incerteza é um elemento central do negócio.

Historicamente, a existência de uma disputa judicial sobre um bem público era vista como um impedimento quase absoluto para sua alienação. A administração pública, regida pelo princípio da indisponibilidade do interesse público e pela aversão ao risco, tendia a aguardar o trânsito em julgado de qualquer demanda antes de dar destinação econômica ao imóvel. No entanto, essa postura passiva gerava custos de manutenção, riscos de invasão e depreciação do patrimônio, contrariando o princípio da eficiência consagrado no artigo 37 da Constituição Federal.

A modernização legislativa, especialmente com o advento da Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) e as alterações na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), trouxe novos instrumentos para lidar com essa realidade. O conceito chave que permite destravar tais operações é a repartição objetiva de riscos. Ao invés de eliminar o risco, o contrato administrativo moderno busca alocá-lo de forma eficiente entre o ente público e o particular, refletindo essa alocação na formação do preço do ativo.

Para o profissional do Direito, compreender a mecânica jurídica por trás dessas operações é essencial. Envolve dominar não apenas as regras de licitação, mas também a teoria geral dos contratos, os direitos reais e a análise econômica do Direito. A advocacia pública e privada precisa, cada vez mais, dialogar para construir modelagens contratuais que garantam segurança jurídica mesmo em cenários de incerteza processual.

O Regime Jurídico da Alienação de Bens Imóveis Públicos

A alienação de bens imóveis da Administração Pública é um ato solene, subordinado a requisitos estritos de validade. Em regra, exige-se a demonstração de interesse público devidamente justificado, avaliação prévia e procedimento licitatório, na modalidade leilão. A Lei nº 14.133/2021 consolidou e modernizou esses requisitos, oferecendo maior flexibilidade e celeridade aos procedimentos, sem descuidar da transparência.

A avaliação prévia é o ponto de partida crítico. Quando o imóvel está livre e desembaraçado, a avaliação segue critérios de mercado padrão. Contudo, quando o imóvel é objeto de litígio — seja uma ação de reintegração de posse, uma discussão sobre domínio, ou questões ambientais — a avaliação torna-se um exercício complexo. O valor de mercado do “tijolo” deve ser ajustado pela probabilidade de êxito ou sucumbência na demanda judicial.

É neste ponto que a expertise jurídica se funde com a engenharia de avaliações. O advogado deve fornecer ao avaliador os subsídios necessários para mensurar o “risco jurídico”. Ignorar a existência do litígio na avaliação poderia configurar enriquecimento sem causa da Administração (se o risco for ocultado) ou levar a licitações desertas (se o preço não refletir o problema).

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A Possibilidade de Alienação de Bens Litigiosos

O Código Civil, em seu artigo 457, estabelece que não pode o adquirente demandar pela evicção se sabia que a coisa era alheia ou litigiosa. Esse dispositivo, aplicável subsidiariamente aos contratos administrativos, é a pedra angular da alienação de imóveis públicos em litígio. A lei permite a venda de bens litigiosos, desde que a litigiosidade seja expressamente declarada e assumida pelo comprador.

Nessas operações, o que se transfere não é apenas a propriedade plena e pacífica, mas a propriedade resolúvel ou gravada com a incerteza do resultado judicial. O particular, ao adquirir o imóvel, sub-roga-se na posição processual do ente público ou assume o risco de perder o bem caso a decisão final seja desfavorável. Trata-se de um contrato com forte componente aleatório.

A validade jurídica dessa operação depende da transparência absoluta no edital de licitação. O instrumento convocatório deve detalhar a natureza das ações judiciais, o estágio processual e, principalmente, as consequências jurídicas e econômicas de uma eventual derrota judicial. A omissão dessas informações vicia o procedimento e gera responsabilidade para o gestor público.

A Matriz de Riscos e a Repartição Objetiva

A grande inovação nas alienações complexas é a utilização da matriz de riscos (ou matriz de alocação de riscos). A Lei nº 14.133/2021 elevou a gestão de riscos a um patamar central nas contratações públicas. A matriz é uma cláusula contratual que define, de forma objetiva, quem suportará os ônus financeiros decorrentes de eventos futuros e incertos.

No caso da venda de imóveis em litígio, a matriz de riscos define se o risco da perda do imóvel (evicção) será integralmente do particular, integralmente da Administração (o que é raro nessas vendas específicas), ou compartilhado. A modelagem mais comum em operações de “distressed assets” públicos é a transferência integral do risco do litígio para o comprador, mediante um deságio agressivo no preço.

O Conceito de Deságio e a Formação do Preço

A alocação objetiva do risco impacta diretamente a equação econômico-financeira do contrato. Se o particular assume o risco de que a ação judicial demore dez anos ou que resulte na perda do imóvel, ele pagará um valor significativamente menor do que pagaria por um imóvel regular. Esse desconto é denominado deságio.

O deságio não é um prejuízo para o erário, mas o preço da liquidez e da transferência de risco. Ao vender o bem com deságio, a Administração Pública se livra dos custos de defesa judicial, dos custos de manutenção do imóvel (IPTU, condomínio, segurança) e realiza uma receita imediata, ainda que menor que o valor de face do bem.

Para o advogado que assessora investidores ou a própria administração, calcular se o deságio é vantajoso exige uma análise multidisciplinar. É necessário estimar a duração do processo, as chances de êxito e o custo de oportunidade do capital. A compreensão profunda de Pós-Graduação em Direito Imobiliário é fundamental para realizar a “due diligence” correta sobre a situação registral e processual do imóvel.

Segurança Jurídica e a Atuação dos Órgãos de Controle

A implementação de modelos de alienação com repartição de riscos enfrenta o escrutínio dos órgãos de controle (Tribunais de Contas e Ministério Público). A principal preocupação reside na possibilidade de subavaliação do bem ou na concessão de deságios excessivos, o que configuraria dano ao patrimônio público.

Para mitigar esses riscos, a motivação do ato administrativo deve ser robusta. O gestor deve demonstrar, por meio de estudos técnicos, que a manutenção do imóvel em litígio é mais onerosa para o Estado do que sua alienação com deságio. A LINDB, em seus artigos 20 e 21, reforça a necessidade de considerar as consequências práticas da decisão e de evitar a invalidação de contratos baseada em valores jurídicos abstratos sem considerar as dificuldades reais do gestor.

A Cláusula de Sucesso e Honorários

Outro ponto sensível refere-se aos honorários sucumbenciais e contratuais nas ações em curso. Quando o particular assume o imóvel e a condução do litígio, deve-se estabelecer claramente como ficarão os honorários advocatícios caso a ação seja vencida. A transição da titularidade do bem e a sucessão processual devem ser homologadas pelo juízo competente, exigindo peticionamento preciso e alinhado com o edital de alienação.

A clareza contratual evita litígios secundários entre o adquirente e a advocacia pública sobre verbas sucumbenciais. O contrato de compra e venda deve prever todas as hipóteses de desfecho processual e suas repercussões financeiras, garantindo que não restem dúvidas sobre as obrigações acessórias de cada parte.

Conclusão

A alienação de imóveis públicos em litígio representa uma evolução na mentalidade da Administração Pública brasileira, migrando de uma postura burocrática e estática para uma gestão patrimonial dinâmica e eficiente. A chave para o sucesso dessas operações reside na correta aplicação da matriz de riscos e na transparência dos editais.

Para o mercado jurídico, abre-se um nicho de altíssima especialização. Não basta conhecer a lei de licitações; é preciso entender de processo civil, direitos reais e modelagem econômica de contratos. A capacidade de desenhar contratos que equilibrem o interesse público na arrecadação com a segurança jurídica necessária para atrair investidores privados é, hoje, uma das competências mais valorizadas no Direito Público e Imobiliário.

A repartição objetiva de riscos não é apenas uma ferramenta contratual; é um instrumento de justiça fiscal e eficiência, permitindo que ativos “congelados” por disputas judiciais voltem a cumprir sua função social e econômica, gerando recursos para o Estado e oportunidades para o mercado.

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Insights sobre o Tema

A alienação de ativos litigiosos transforma o papel do advogado de um mero defensor técnico em um estrategista de negócios. A análise de risco processual deixa de ser apenas uma previsão de sentença para se tornar um componente direto de precificação (valuation). Além disso, a aplicação da LINDB para validar essas operações demonstra uma tendência irreversível do Direito Administrativo brasileiro rumo ao pragmatismo e ao consequencialismo, onde a eficiência econômica é sopesada junto à legalidade estrita. Profissionais que ignoram a análise econômica do Direito tendem a ficar obsoletos nesse novo cenário de contratações públicas.

Perguntas e Respostas

1. É possível vender um imóvel público que está sendo invadido ou disputado judicialmente?

Sim, é juridicamente possível alienar imóveis públicos em situação de litígio ou invasão. A legislação permite a venda de direitos sobre bens litigiosos, desde que essa condição conste expressamente no edital e no contrato. O comprador assume a titularidade do bem e, consequentemente, os riscos e a condução das medidas judiciais para a retomada da posse ou regularização do domínio.

2. O que é a Matriz de Riscos em contratos de alienação de bens públicos?

A Matriz de Riscos é uma cláusula contratual ou anexo que define objetivamente qual parte (Administração Pública ou particular adquirente) arcará com as consequências financeiras de eventos futuros e incertos. Na alienação de imóveis litigiosos, ela estipula quem sofre o prejuízo caso a ação judicial seja perdida, influenciando diretamente o preço final do ativo.

3. Como é calculado o preço de um imóvel público em litígio?

O preço é formado a partir de uma avaliação de mercado do imóvel (como se estivesse regular), sobre a qual se aplica um fator de depreciação ou deságio. Esse deságio reflete os custos estimados para a regularização, as despesas com o processo judicial e, principalmente, o risco de insucesso na demanda. É o preço do risco transferido ao particular.

4. O comprador pode pedir o dinheiro de volta se perder a ação judicial sobre o imóvel?

Em regra, não, se o contrato foi claro quanto à assunção de riscos. Se o edital e o contrato estabeleceram a alienação com cláusula de “risco integral do adquirente” (venda ad corpus de bem litigioso, art. 457 do Código Civil), o comprador não pode alegar evicção para reaver o valor pago. Ele comprou o bem no estado em que se encontrava, ciente do litígio.

5. Qual o papel da Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/2021) nessas operações?

A Nova Lei de Licitações fortaleceu a segurança jurídica dessas transações ao institucionalizar a matriz de riscos e permitir maior flexibilidade na modelagem dos contratos administrativos. Ela incentiva a eficiência e permite que a Administração utilize critérios mais modernos de avaliação e alienação, superando o formalismo excessivo da lei anterior.

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### 1. É possível vender um imóvel público que está sendo invadido ou disputado judicialmente?
Sim, é juridicamente possível alienar imóveis públicos em situação de litígio ou invasão. A legislação permite a venda de direitos sobre bens litigiosos, desde que essa condição conste expressamente no edital e no contrato. O comprador assume a titularidade do bem e, consequentemente, os riscos e a condução das medidas judiciais para a retomada da posse ou regularização do domínio.

### 2. O que é a Matriz de Riscos em contratos de alienação de bens públicos?
A Matriz de Riscos é uma cláusula contratual ou anexo que define objetivamente qual parte (Administração Pública ou particular adquirente) arcará com as consequências financeiras de eventos futuros e incertos. Na alienação de imóveis litigiosos, ela estipula quem sofre o prejuízo caso a ação judicial seja perdida, influenciando diretamente o preço final do ativo.

### 3. Como é calculado o preço de um imóvel público em litígio?
O preço é formado a partir de uma avaliação de mercado do imóvel (como se estivesse regular), sobre a qual se aplica um fator de depreciação ou deságio. Esse deságio reflete os custos estimados para a regularização, as despesas com o processo judicial e, principalmente, o risco de insucesso na demanda. É o preço do risco transferido ao particular.

### 4. O comprador pode pedir o dinheiro de volta se perder a ação judicial sobre o imóvel?
Em regra, não, se o contrato foi claro quanto à assunção de riscos. Se o edital e o contrato estabeleceram a alienação com cláusula de “risco integral do adquirente” (venda ad corpus de bem litigioso, art. 457 do Código Civil), o comprador não pode alegar evicção para reaver o valor pago. Ele comprou o bem no estado em que se encontrava, ciente do litígio.

### 5. Qual o papel da Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/2021) nessas operações?
A Nova Lei de Licitações fortaleceu a segurança jurídica dessas transações ao institucionalizar a matriz de riscos e permitir maior flexibilidade na modelagem dos contratos administrativos. Ela incentiva a eficiência e permite que a Administração utilize critérios mais modernos de avaliação e alienação, superando o formalismo excessivo da lei anterior.

https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2021-2022/2021/lei/l14133.htm

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-27/alienacao-de-imoveis-publicos-em-litigio-e-a-reparticao-objetiva-de-riscos/.