Tributação de combustíveis no Brasil: regimes fiscais e desafios jurídicos

A Questão Tributária dos Combustíveis e o Direito Constitucional e Tributário

A tributação sobre combustíveis é um dos temas mais candentes do Direito Tributário e Constitucional brasileiro, especialmente por sua relevância direta na vida econômica e social do país. As discussões jurídicas que envolvem a cobrança, a base de cálculo e a competência tributária relativa aos combustíveis tocam princípios estruturantes do sistema fiscal, como a legalidade, a seletividade, a não cumulatividade, a modicidade e a repartição de receitas entre entes federados.

Neste artigo, exploramos esse intrigante cenário, detalhando os fundamentos constitucionais, peculiaridades legislativas, divergências doutrinárias e jurisprudenciais, e as repercussões práticas para o advogado e operador do Direito.

Competência Tributária e os Combustíveis

O sistema tributário nacional, delineado pelo artigo 145 e seguintes da Constituição Federal de 1988, estabelece o arcabouço de competências dos entes federativos quanto à instituição de tributos. Quanto aos combustíveis, destacam-se particularmente o ICMS e o PIS/COFINS, incidindo em diferentes etapas e sob regimes específicos.

O artigo 155, § 2º, inciso XII, alínea “h”, da Constituição Federal, confere aos Estados e ao Distrito Federal a competência para instituir o ICMS sobre combustíveis e lubrificantes, com possibilidade de adoção de regime monofásico ou de substituição tributária. O artigo 177, § 4º, igualmente, autoriza a instituição de contribuição de intervenção no domínio econômico (CIDE) sobre a importação e comercialização de petróleo e combustíveis derivados.

A delimitação clara dessas competências é indispensável para evitar conflitos federativos e insegurança jurídica, além de garantir a devida repartição das receitas tributárias.

O ICMS sobre Combustíveis: Regime Monofásico e Substituição Tributária

O ICMS incidente sobre combustíveis é um dos exemplos clássicos de tributação sob regime especial no Brasil. Por meio da Lei Complementar 87/1996 (Lei Kandir) e de convênios do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), os Estados vêm adotando o chamado regime monofásico — quando a cobrança se concentra em uma única etapa da cadeia produtiva, geralmente o produtor ou importador — e o regime de substituição tributária.

No regime monofásico, o imposto devido em toda a cadeia é recolhido de forma antecipada, o que busca simplificar a arrecadação e dificultar a sonegação. Já a substituição tributária transfere subjetivamente o dever de recolher o tributo a uma determinada figura da cadeia (substituto tributário), que recolhe o imposto devido pelas etapas subsequentes.

Esses modelos exigem perfeita sintonia com os princípios constitucionais, especialmente a legalidade estrita (art. 150, I, CF) e o respeito à não-cumulatividade (art. 155, § 2º, I, CF). A definição do responsável tributário, a apuração do valor da base de cálculo, e a fixação da alíquota são temas recorrentes de controvérsia e judicialização.

Base de Cálculo, Seletividade e a Questão do Preço Médio Ponderado ao Consumidor Final (PMPF)

Um dos pontos mais debatidos no Direito Tributário dos combustíveis é a forma de apuração da base de cálculo do ICMS. Diversos estados utilizam o chamado Preço Médio Ponderado ao Consumidor Final (PMPF), divulgado periodicamente pelos órgãos estaduais.

O PMPF, previsto no artigo 8º da Lei Complementar 87/1996, pressupõe o levantamento periódico de preços praticados no mercado varejista e sua aplicação uniforme como base de cálculo para o recolhimento antecipado do imposto, tanto no regime monofásico quanto na substituição tributária.

Contudo, essa sistemática é alvo de críticas por ocasionar distorções: pode haver descompasso entre o valor efetivamente praticado nas vendas ao consumidor final e o PMPF divulgado, conduzindo a uma tributação superior àquela devida, com reflexos na arrecadação e no preço repassado ao consumidor.

Adicionalmente, a CF, no artigo 155, § 2º, inciso III, determina que o ICMS será seletivo, em função da essencialidade do produto. Essa seletividade deveria permitir a fixação de alíquotas diferenciadas de acordo com a essencialidade dos combustíveis, fato nem sempre observado na prática.

Princípio da Legalidade e a Polêmica dos Decretos Estaduais

A previsão de alíquotas, bases de cálculo e benefícios fiscais do ICMS deve estar pautada no princípio da legalidade, conforme previsão do artigo 150, I, CF, e do artigo 97 do Código Tributário Nacional.

Contudo, é comum nos estados a fixação de detalhes relevantes — como a periodicidade e metodologia do PMPF — por meio de atos infralegais, especialmente decretos do Poder Executivo. Frequentemente questiona-se judicialmente a constitucionalidade dessa prática, sustentando-se que apenas lei em sentido estrito pode inovar naquilo que impacta diretamente o valor do tributo devido.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem oscilado quanto ao tema, ora admitindo a edição de normas complementares por decreto em conformidade com a lei autorizadora, ora exigindo reserva legal estrita para todos os elementos essenciais da obrigação tributária.

Repercussões da Tributação dos Combustíveis: Efetividade, Arrecadação e Justiça Fiscal

O setor de combustíveis tem peso significativo no contexto econômico nacional e compõe parte considerável da arrecadação estadual. Alterações legislativas e decisões judiciais sobre tributos incidentes nessa cadeia geram profundas consequências econômicas, fiscais e sociais.

Reduções, isenções, mudanças na sistemática de cálculo ou na destinação da receita repercutem diretamente em setores produtivos, preços ao consumidor e nas finanças dos entes federativos. O papel do advogado tributário é, portanto, crucial para antecipar cenários, manejar instrumentos judiciais adequados e orientar contribuintes sobre a regularidade fiscal.

Por essa razão, é essencial que o profissional que atua ou pretende atuar na seara tributária aprofunde-se nos regimes jurídicos aplicáveis, na interpretação das normas constitucionais e legais, e nas nuances das decisões dos tribunais superiores. A prática, aliada ao estudo especializado, pode ser potencializada pela formação específica em programas avançados, como a Pós-Graduação em Direito Tributário e Processo Tributário.

Os Combustíveis, a CIDE e a Competência da União

Além dos tributos estaduais e federais já citados, destaca-se a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE), cuja instituição e regulamentação competem à União, nos termos do artigo 177, § 4º, da Constituição Federal.

A CIDE incide sobre a importação e comercialização de petróleo e seus derivados, gás e álcool combustível, possuindo destinação vinculada a finalidades específicas, como financiamento de projetos de infraestrutura e mitigação de impacto ambiental.

Embora a CIDE possua marcantes diferenças em relação ao ICMS, volta e meia há embates quanto à sua acumulação e à possibilidade de bitributação, principalmente quando as linhas que separam as hipóteses de incidência não são claramente delineadas em lei.

O estudioso do Direito Tributário deve atentar-se ainda à forma como a CIDE se relaciona com as demais contribuições, sob a ótica da isonomia, da capacidade contributiva (art. 145, § 1º, CF) e da vedação ao efeito confiscatório (art. 150, IV, CF).

Jurisprudência e Perspectivas Futuras

O Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente sido chamado a analisar controvérsias envolvendo a cobrança de ICMS, PIS/COFINS e CIDE sobre combustíveis, em especial quanto à legalidade das sistemáticas de cálculo, à competência normativa dos estados e à repartição das receitas.

A recente tendência do STF é de reforçar o respeito à legalidade estrita e o papel da lei ordinária na fixação de elementos centrais da obrigação tributária. Contudo, permanece campo fértil para debates quanto à possibilidade de fixação do PMPF, substituição tributária e atualização das alíquotas por atos infralegais.

O profissional atento às discussões judiciais poderá não apenas prevenir autuações e litígios para seus clientes, mas ainda identificar oportunidades para refunds, defesas administrativas ou impugnações judiciais.

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Insights

O campo da tributação sobre combustíveis exige do operador jurídico domínio tanto da legislação federal quanto estadual, o que demanda atualização constante e raciocínio crítico. O engajamento em cursos de pós-graduação e fóruns de debates é um diferencial, permitindo que o advogado ofereça soluções inovadoras para problemas complexos e multimodais, desde consultas preventivas até grandes litígios estratégicos.

O cenário é dinâmico — mudanças legislativas e decisões judiciais recentes têm provocado alterações relevantes na sistemática de cobrança e fiscalização. Cabe ao profissional identificar oportunidades e riscos para os clientes, mitigando passivos e potencializando a segurança jurídica das operações.

Perguntas e Respostas Frequentes

Qual a principal diferença entre regime monofásico e substituição tributária na tributação de combustíveis?

No regime monofásico, o imposto devido em toda a cadeia de circulação dos combustíveis é recolhido em uma única etapa, geralmente pelo produtor ou importador. Já a substituição tributária transfere a responsabilidade do recolhimento do imposto devido nas etapas subsequentes da cadeia para um agente específico, denominado substituto tributário.

Como é definido o Preço Médio Ponderado ao Consumidor Final (PMPF) e por que ele gera controvérsias?

O PMPF é calculado por meio de levantamento periódico dos preços praticados no varejo e instituído por ato do Executivo estadual, servindo de base de cálculo para o ICMS. A controvérsia surge quando o PMPF torna-se superior ao preço real praticado ao consumidor, elevando a carga tributária e suscitando debates sobre legalidade e justiça fiscal.

Quem pode legislar sobre tributos incidentes sobre combustíveis?

A competência para instituir tributos sobre combustíveis é compartilhada. Estados legislam sobre o ICMS, a União sobre PIS/COFINS e CIDE, observando-se, em todos os casos, os limites impostos pela Constituição quanto à repartição de receitas e às competências legislativas.

A alteração de alíquotas do ICMS sobre combustíveis pode ser feita por decreto estadual?

A definição e alteração de alíquotas do ICMS devem ser feitas por meio de lei em sentido estrito, conforme os princípios da legalidade e da anterioridade. A utilização de decretos para definir parâmetros essenciais da obrigação tributária costuma ser questionada judicialmente.

O advogado pode atuar em demandas referentes à tributação dos combustíveis em que áreas?

O advogado pode atuar preventivamente em consultorias empresariais, apuração de créditos, elaboração de teses, bem como na esfera contenciosa, por meio de impugnações administrativas, ações judiciais de repetição de indébito, mandados de segurança e defesas contra autos de infração tributária.

Seja para a atuação consultiva ou contenciosa, o aprofundamento em temas como regime monofásico, substituição tributária, PMPF e CIDE é fundamental, e pode ser aprimorado em programas como a Pós-Graduação em Direito Tributário e Processo Tributário.

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Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2025-out-20/o-aumento-dos-combustiveis-em-jogo-no-stf/.