Poder regulatório da administração pública: limites constitucionais e legais

O Poder Regulatório da Administração Pública e seus Limites Constitucionais

O exercício do poder regulatório pelas agências e órgãos estatais ocupa lugar central no ordenamento jurídico brasileiro, principalmente diante do avanço da complexidade social e econômica. Porém, esse poder não é absoluto: deve ser balizado pela legalidade, pelo respeito aos princípios constitucionais e infraconstitucionais, e pelos limites materiais e procedimentais estabelecidos em lei.

O tema envolve, principalmente, o Direito Administrativo, em seu ramo focado na atividade regulatória do Estado, assim como elementos de Direito Constitucional relacionados à legalidade, proporcionalidade e reserva legal. O estudo aprofundado do tema é indispensável para quem atua na advocacia consultiva, contenciosa ou mesmo em órgãos públicos, dada a recorrência de controvérsias acerca da legalidade e legitimidade de normas infralegais expedidas por agências reguladoras e órgãos da Administração Pública.

Competência Normativa e Atividade Reguladora

A Constituição Federal concede à Administração Pública a prerrogativa de regulamentar a lei e de estabelecer normas secundárias destinadas à sua fiel execução (art. 84, IV, da CF/88). Este poder regulamentar apresenta-se, tradicionalmente, sob duas vertentes: o decreto regulamentar (em sentido estrito) e as demais normas complementares expedidas por órgãos dotados de competência regulatória.

No âmbito das agências reguladoras, como ocorre com frequência nos setores de energia, petróleo, transporte, saúde suplementar, entre outros, o poder normativo deriva do próprio marco legal que disciplina a criação do ente regulador. Todavia, o exercício desse poder pressupõe estrita observância à lei, não podendo inovar na ordem jurídica, criar obrigações não previstas em leis, restringir direitos ou extrapolar os limites conferidos pelo legislador.

O artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal, é axiológico para a análise do tema: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Ou seja, a restrição ou interferência estatal nas atividades privadas exige fundamento legal – algo ainda mais sensível diante da atuação das agências reguladoras.

Poder de Polícia Administrativa e Restrição de Atividades

Outro conceito fundamental é o poder de polícia administrativa, definido como a competência atribuída ao Estado para condicionar ou restringir direitos e atividades privadas em detrimento do interesse público. A Lei nº 13.848/2019 (Lei das Agências Reguladoras) dispõe que as agências poderão exercer poder de polícia, fiscalizar e aplicar sanções, desde que dentro dos limites da legislação específica.

Todavia, a suspensão de atividades empresariais ou restrições de grande impacto só encontram validade se lastreadas em lei formal. O Supremo Tribunal Federal, em reiteradas decisões, já consolidou que o poder regulamentar não pode criar novas obrigações, restringir direitos fundamentais além dos limites legais ou inovar na ordem jurídica.

O princípio da reserva legal incide com força total nesses contextos: medidas restritivas só podem derivar de lei em sentido estrito, e jamais de ato normativo infralegal, sob pena de violação ao devido processo legal material e ao princípio democrático.

Limites Formais e Materiais à Expedição de Normas Infralegais

As normas regulatórias expedidas por órgãos administrativos devem, obrigatoriamente, respeitar um duplo limite: formal (competência, procedimento, publicidade, motivação) e material (respeito ao conteúdo da lei, proporcionalidade, razoabilidade, observância de direitos fundamentais e respeito à atividade econômica).

Nesse cenário, é central a função das agências como executoras da política pública, e não como legisladoras de direitos e obrigações. E isso se manifesta no exame da legalidade dos atos administrativos normativos, de modo que não caibam restringir, limitar ou mesmo suprimir direitos e garantias, a não ser nos exatos termos previstos em lei.

Ressalte-se, também, a importância dos princípios da motivação e da segurança jurídica. Toda decisão administrativa de caráter geral, mormente quando restritiva, necessita ser fundamentada, demonstrando o atendimento à proporcionalidade, à razoabilidade e à necessidade, além de respeitar situações anteriormente consolidadas sob a égide da norma anterior.

Hierarquia das Normas e o Papel dos Atos Infralegais

No contexto do controle da legalidade das normas administrativas, é fundamental compreender a hierarquia das normas. A norma infralegal sempre deverá ser compatível com a lei, que, por sua vez, tem de estar em harmonia com a Constituição. No caso das agências reguladoras e da Administração Pública em geral, a expedição de resoluções, portarias ou instruções normativas destina-se apenas à especificação de comandos legais, e não à criação autônoma de direitos e obrigações.

Se o ato normativo infralegal extrapola esses limites, resta eivado de ilegalidade, podendo ser objeto de controle judicial, seja pela via do mandado de segurança, da ação anulatória, ou mesmo do controle concentrado, caso se trate de norma de alcance geral e abstrato.

O aprofundamento teórico e prático no tema do Direito Administrativo Regulatório é essencial para a atuação estratégica, tanto em defesa de empresas afetadas por normas administrativas, quanto do próprio Estado. Quem deseja se especializar em demandas dessa natureza encontra sólida formação na Pós-Graduação em Licitações e Contratos Administrativos.

O Princípio da Legalidade e suas Implicações na Atividade Reguladora

No Estado Democrático de Direito, o princípio da legalidade (CF, art. 5º, II, e art. 37, caput) é matriz de toda a atividade administrativa. Para o administrado, tudo aquilo que a lei não proíbe é permitido. Para o administrador público, ao contrário, só é lícito o que a lei autoriza ou determina. Essa diferença tem reflexos profundos no momento de avaliar os limites do poder de regulamentar: a Administração não pode agir para além dos estritos termos da autorização legal.

Neste contexto, a edição de normas administrativas que suspendam atividades empresariais sem previsão legal viola, de imediato, a legalidade, a livre iniciativa (CF, art. 170), o direito adquirido (CF, art. 5º, XXXVI) e os próprios fundamentos da ordem constitucional. A Suprema Corte já assentou que apenas lei formal pode restringir direitos fundamentais e impor obrigações de relevante impacto econômico.

Reserva Legal em Matéria Econômica

Em matéria econômica, a reserva legal ganha contornos ainda mais rigorosos. O art. 170, parágrafo único, da Constituição, fixa que a ordem econômica será regulada por meio de lei. Portanto, medidas restritivas ou de impacto substancial para agentes econômicos exigem, como condição de validade, a existência de lei estrita e específica, jamais resoluções unilaterais de órgãos administrativos.

O mesmo se vê na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que reitera a ilegalidade de atos administrativos infralegais inovadores, sobretudo quando afetam o exercício regular de atividade econômica legalmente autorizada.

A compreensão detalhada desses limites marca a diferença na atuação jurídica de excelência. Para dominar esses conhecimentos, é recomendável investir em uma Pós-Graduação em Licitações e Contratos Administrativos, que aprofunda aspectos fundamentais da regulação administrativa.

Controle Judicial dos Atos Regulamentares e Seus Efeitos

Quando a Administração Pública ultrapassa suas prerrogativas e edita normas ilegais, o Judiciário pode ser acionado a fim de restaurar a legalidade. O controle judicial dos atos normativos, especialmente dos expedidos por agências, envolve análise da competência, da conformidade material com a lei e da observância do devido processo legal.

O Judiciário não substitui a Administração na função reguladora, mas exerce controle externo sobre a legalidade e legitimidade da atuação administrativa. Nesses casos, a anulação dos atos infralegais pode ser decretada, com efeitos retroativos (ex tunc), salvo situações excepcionais em que se apliquem critérios de proteção da confiança e boa-fé dos administrados.

Ampliação dos Direitos e a Proteção ao Ambiente de Negócios

Outro aspecto relevante é a proteção ao ambiente de negócios. O Estado é incentivador da atividade econômica, concorrendo para garantir a livre iniciativa e o direito de empresa. Por isso, eventuais medidas restritivas, sem a devida base legal, podem ser interpretadas também como violação ao princípio da proporcionalidade e como gordura desnecessária no funcionamento do mercado.

Neste ponto, ganha ainda mais importância a atuação dos operadores do direito: tanto para prevenir ilegalidades, mediante análise crítica das normas regulatórias, quanto para buscar, na via judicial, a restauração da liberdade de iniciativa e o respeito à legalidade.

A Importância do Estudo Sistematizado do Direito Administrativo Regulatório

O panorama jurídico evidencia que a atuação das agências e órgãos reguladores deve sempre observar, rigorosamente, os limites legais e constitucionais. Essa compreensão só é atingida por meio do estudo técnico do Direito Administrativo Regulatório, indispensável para profissionais da advocacia, procuradorias e assessorias jurídicas públicas e privadas.

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Insights Finais sobre o Tema

O tema reafirma a centralidade do princípio da legalidade na estrutura do Estado brasileiro, ressaltando que o poder público não pode transpor os limites impostos pelo legislador. O controle judicial de normas administrativas fortalece o Estado de Direito e assegura a proteção eficaz aos direitos dos administrados, exigindo do profissional da advocacia dedicação ao estudo aprofundado, análise sistêmica das normas e atualização constante diante das frequentes mudanças regulatórias.

Perguntas e Respostas Frequentes

1. Quais são os limites do poder normativo das agências reguladoras?

O poder normativo das agências reguladoras é limitado à estrita execução da lei, não podendo criar direitos, obrigações ou restrições que não estejam expressamente autorizadas em norma legal vigente.

2. Uma resolução ou portaria pode suspender atividades empresariais legalizadas?

Não. A suspensão de atividades empresariais só pode decorrer de lei formal e específica, jamais de ato infralegal, sob pena de violação ao princípio da legalidade e reserva legal.

3. Como se pode impugnar judicialmente um ato normativo ilegal expedido por órgão administrativo?

O ato pode ser questionado judicialmente por ação anulatória, mandado de segurança coletivo ou individual, dependendo dos impactos e da situação concreta, buscando o restabelecimento do direito violado.

4. O controle judicial das normas administrativas substitui o mérito regulatório?

Não. O Judiciário analisa apenas a legalidade e a legitimidade da norma administrativa, sem substituir o mérito da decisão regulatória, que pertence à Administração, desde que limitada pela lei.

5. Qual a importância do profundo conhecimento do Direito Administrativo Regulatório para os operadores do direito?

O estudo aprofundado permite identificar abusos e ilegalidades, contribuir para o devido processo legal e incidir de forma decisiva na atuação consultiva e contenciosa, garantindo a proteção dos direitos de administrados e a prevalência do Estado de Direito.

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Acesse a lei relacionada em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2025-set-25/norma-da-anp-que-suspendeu-atividade-de-formuladoras-de-combustiveis-e-ilegal/.