A Proteção Jurídica do Patrimônio Cultural: Distinções entre o Tombamento Interno e o Reconhecimento Internacional
A preservação da memória nacional e a tutela dos bens de valor histórico, artístico e paisagístico constituem um dos capítulos mais nobres do Direito Público contemporâneo. No entanto, a interação entre os mecanismos internos de proteção e os instrumentos de Direito Internacional gera, frequentemente, dúvidas conceituais relevantes para a prática advocatícia. Uma questão recorrente nos debates acadêmicos e forenses diz respeito à existência técnica de um “tombamento internacional” e como a soberania estatal dialoga com as convenções globais de proteção cultural.
Para compreender essa dinâmica, é imperativo dissecar a natureza jurídica do instituto do tombamento no Brasil e contrastá-la com o regime jurídico decorrente da inclusão de bens na Lista do Patrimônio Mundial da UNESCO. A confusão terminológica é comum, mas para o operador do Direito, a precisão técnica é indispensável, visto que as consequências legais, administrativas e processuais de cada figura são distintas.
O advogado que atua nas áreas de Direito Administrativo, Constitucional ou Internacional deve dominar essas nuances. A defesa de interesses de proprietários de imóveis históricos ou a atuação junto ao Ministério Público na tutela do patrimônio difuso exige um conhecimento profundo sobre a hierarquia das normas e a competência para a imposição de restrições ao direito de propriedade.
O tombamento é a forma mais tradicional de intervenção do Estado na propriedade privada com a finalidade de proteção do patrimônio cultural. Disciplinado fundamentalmente pelo Decreto-Lei nº 25/1937, recepcionado pela Constituição Federal de 1988, ele se caracteriza como um ato administrativo que reconhece o valor cultural de um bem e o submete a um regime jurídico especial.
A natureza jurídica do tombamento é de restrição administrativa, e não de desapropriação, salvo em casos excepcionais onde o uso do bem é totalmente inviabilizado. Isso significa que a propriedade permanece com o particular, mas o exercício dos direitos inerentes ao domínio sofre limitações em prol do interesse público. O proprietário não pode destruir, mutilar ou alterar o bem sem prévia autorização do órgão competente.
No Brasil, a competência para o tombamento é concorrente. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios possuem legitimidade para instaurar o processo administrativo de tombamento. Essa competência material comum está prevista no artigo 23 da Constituição Federal. A atuação do advogado administrativista é crucial nessas etapas, garantindo o contraditório e a ampla defesa do proprietário durante o processo de inscrição no Livro do Tombo.
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É fundamental destacar que o tombamento gera efeitos “erga omnes” e obrigações “propter rem”. O bem tombado, ao ser alienado, transfere consigo os gravames e as restrições impostas pelo ato administrativo. O desrespeito a essas normas pode acarretar sanções administrativas, civis e até penais, conforme a Lei de Crimes Ambientais, que também tutela o ordenamento urbano e o patrimônio cultural.
No plano internacional, a proteção do patrimônio cultural é regida principalmente pela Convenção para a Proteção do Patrimônio Mundial, Cultural e Natural, adotada pela UNESCO em 1972. O Brasil é signatário desta convenção, o que a torna parte integrante do nosso ordenamento jurídico, com força de lei.
O objetivo da Convenção é estabelecer um sistema eficaz de proteção coletiva do patrimônio cultural e natural de valor universal excepcional. Para isso, foi criado o Comitê do Patrimônio Mundial, responsável por gerir a Lista do Patrimônio Mundial. A inclusão de um bem brasileiro nesta lista é o que popularmente — e erroneamente — se chama de “tombamento internacional”.
Juridicamente, a inclusão na lista da UNESCO não é um ato de tombamento. O tombamento, como visto, é um ato administrativo de direito interno, praticado por uma autoridade soberana brasileira (IPHAN, órgãos estaduais ou municipais), fundamentado no Decreto-Lei nº 25/1937. A UNESCO, sendo uma organização internacional, não possui competência administrativa direta sobre o território brasileiro para impor restrições à propriedade privada nos moldes do direito administrativo nacional.
O reconhecimento internacional tem natureza declaratória e de cooperação. Ele reconhece o “valor universal excepcional” do bem e compromete o Estado-parte (o Brasil) perante a comunidade internacional a proteger aquele sítio. Contudo, a proteção efetiva, as restrições de uso e a fiscalização continuam sendo operadas através dos instrumentos legais internos, principalmente o tombamento federal.
Do ponto de vista técnico-jurídico, não existe “tombamento internacional”. O termo correto é “Inscrição na Lista do Patrimônio Mundial”. A distinção é sutil, mas carrega profundas implicações sobre a soberania e a eficácia das normas.
O princípio da soberania territorial impede que um organismo internacional dite regras diretas de fruição da propriedade privada dentro do Estado brasileiro sem a intermediação da legislação nacional. Portanto, para que um bem seja proposto à lista da UNESCO, ele já deve, via de regra, estar protegido pela legislação nacional. Ou seja, o tombamento nacional é pré-requisito ou concomitante ao reconhecimento internacional, e não uma consequência automática imposta de fora para dentro.
O que ocorre é uma sobreposição de tutelas. O bem é tombado pelo IPHAN (Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional) e, posteriormente, reconhecido pela UNESCO. A proteção jurídica direta, aquela que permite multar, embargar obras ou exigir restauração, emana do ato administrativo nacional (tombamento). O reconhecimento internacional adiciona uma camada de responsabilidade política e diplomática ao Estado brasileiro.
Ao lograr a inscrição de um bem na lista da UNESCO, o Brasil assume um compromisso internacional. O descumprimento do dever de proteção pode não gerar uma sanção administrativa direta da UNESCO contra o proprietário do imóvel (pois faltaria competência direta), mas gera responsabilidade internacional do Estado.
Isso pode resultar na inclusão do bem na “Lista do Patrimônio Mundial em Perigo” ou, em última instância, na sua exclusão da lista de prestígio, o que acarreta danos à imagem do país e perda de acesso a fundos internacionais de preservação.
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A Constituição Federal de 1988 foi inovadora ao dedicar uma seção específica à cultura. O artigo 216 define o que constitui o patrimônio cultural brasileiro e estabelece que o Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá esse patrimônio.
Os instrumentos citados no parágrafo 1º do artigo 216 incluem inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e “outras formas de acautelamento e preservação”. É nesta cláusula aberta — “outras formas” — que o reconhecimento internacional encontra amparo constitucional para produzir efeitos internos reflexos.
Embora a UNESCO não realize o tombamento, o reconhecimento internacional reforça a presunção de interesse público na preservação. Isso é vital em litígios judiciais. Um juiz, ao decidir sobre uma ação civil pública que visa impedir a demolição de um prédio, levará em conta o status de Patrimônio Mundial como um qualificador do valor cultural do bem, justificando medidas liminares mais drásticas ou indenizações mais elevadas em caso de dano.
A doutrina constitucionalista moderna fala em “tutela multinível” dos direitos fundamentais. No caso da cultura, essa tutela se exerce no plano local (Plano Diretor, tombamento municipal), regional (tombamento estadual), nacional (tombamento federal) e internacional (listas da UNESCO). Não há hierarquia rígida no sentido de subordinação, mas sim uma complementaridade de regimes de proteção.
Na prática forense, a distinção entre tombamento e inscrição internacional impacta a estratégia processual. Se um cliente possui um imóvel em uma área reconhecida pela UNESCO (como o Centro Histórico de Salvador ou Ouro Preto), as restrições que ele sofre decorrem das portarias do IPHAN e das leis municipais de uso do solo, e não diretamente do tratado da UNESCO.
Portanto, para questionar uma restrição excessiva, o advogado deve atacar o ato administrativo nacional ou a legislação municipal, utilizando os remédios do Direito Administrativo brasileiro (Mandado de Segurança, Ação Anulatória). Argumentar violação de normas da UNESCO pode ser útil como reforço argumentativo, mas carece de eficácia direta para anular atos administrativos internos se não houver violação correspondente na lei nacional.
Por outro lado, o status internacional pode abrir portas para financiamentos e incentivos fiscais, como a Lei Rouanet ou leis estaduais de incentivo à cultura, que frequentemente priorizam bens com tal reconhecimento. O advogado corporativo ou do terceiro setor deve estar atento a essas oportunidades de fomento para orientar seus clientes na captação de recursos para restauro e manutenção.
Um dos pontos mais sensíveis é o conflito entre o desenvolvimento econômico urbano e a preservação do patrimônio. O reconhecimento internacional muitas vezes impõe zonas de amortecimento (buffer zones) ao redor do bem protegido, onde a construção de novos edifícios é severamente limitada.
Essas limitações geram contenciosos complexos sobre o “direito de construir” e a função social da propriedade. O Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência consolidada no sentido de que o direito de propriedade não é absoluto e deve ceder diante da preservação do patrimônio cultural, desde que observados os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
Contudo, a “petrificação” das cidades é um risco que deve ser debatido juridicamente. O tombamento e a proteção internacional não devem significar o congelamento urbano, mas sim uma gestão dinâmica que permita a habitabilidade e a fruição econômica contemporânea, respeitando a integridade histórica. O papel do jurista é encontrar esse equilíbrio através da mediação, dos Termos de Ajustamento de Conduta (TAC) e da interpretação evolutiva das normas.
A eficácia das convenções da UNESCO no Brasil depende da internalização desses tratados. Uma vez ratificados, eles obrigam o Estado brasileiro. Isso significa que o Ministério Público Federal tem legitimidade para acionar a União caso verifique que o governo federal está sendo omisso na proteção de um bem da Lista Mundial, violando assim um compromisso internacional.
Nesse cenário, a “internacionalização” do bem cria uma nova causa de pedir em ações de obrigação de fazer contra o Estado. Não se trata apenas de cumprir a lei interna de tombamento, mas de honrar um pacto federativo e internacional de preservação.
Conclui-se, portanto, que embora não exista a figura jurídica autônoma do “tombamento internacional” capaz de restringir diretamente a propriedade particular sem lastro na lei nacional, o reconhecimento internacional é um fato jurídico de imensa relevância. Ele densifica o dever de proteção, amplia a responsabilidade do Estado e serve como vetor interpretativo para o Judiciário na ponderação de valores constitucionais.
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* **Natureza Jurídica Distinta:** O tombamento é ato administrativo de império e restrição de propriedade (Direito Interno). A inscrição na Lista da UNESCO é ato declaratório de cooperação e responsabilidade política (Direito Internacional).
* **Soberania:** A UNESCO não tem poder de polícia administrativa no território brasileiro. As sanções diretas ao proprietário dependem da legislação nacional (Decreto-Lei 25/37 e leis correlatas).
* **Competência Concorrente:** A proteção do patrimônio é dever comum da União, Estados e Municípios (art. 23, CF), permitindo múltiplos níveis de tombamento sobre o mesmo bem.
* **Responsabilidade do Estado:** A falha na proteção de um bem reconhecido mundialmente pode gerar responsabilidade internacional do Brasil e perda de fundos, além de fundamentar Ações Civis Públicas por omissão estatal.
* **Efeitos Práticos:** O status internacional valoriza o bem cultural e facilita o acesso a leis de incentivo fiscal, mas não cria, por si só, restrições administrativas sem o correspondente ato de tombamento nacional.
Não há hierarquia normativa direta, pois pertencem a sistemas jurídicos distintos que se complementam. O tombamento federal é o instrumento executório interno que garante a proteção legal e as restrições de propriedade. O reconhecimento da UNESCO é um compromisso internacional que reforça a importância do bem, mas depende do tombamento nacional para ter eficácia coercitiva sobre os proprietários.
Não. A UNESCO não possui poder de polícia administrativa dentro do Brasil. Quem aplica multas e sanções é o IPHAN (no âmbito federal), os órgãos estaduais ou municipais de patrimônio, ou o Poder Judiciário brasileiro, com base na legislação interna. A UNESCO pode, contudo, retirar o título de Patrimônio Mundial do sítio, gerando prejuízos políticos e econômicos ao país.
Tecnicamente, a Convenção exige que o Estado-parte demonstre mecanismos efetivos de proteção e gestão antes da inscrição. No Brasil, o instrumento primário para essa proteção é o tombamento federal. Portanto, na prática, o tombamento pelo IPHAN é um pré-requisito procedimental para que o Brasil submeta a candidatura do bem à UNESCO.
É um mecanismo da UNESCO para alertar a comunidade internacional sobre bens que enfrentam ameaças graves e precisas, como conflitos armados, catástrofes naturais ou urbanização descontrolada. A inclusão nessa lista visa mobilizar apoio técnico e financeiro internacional para a recuperação do bem, mas também serve como um alerta diplomático ao país sobre a insuficiência de suas medidas de proteção.
Não. O tombamento não transfere a propriedade para o Estado (diferente da desapropriação). O imóvel continua pertencendo ao particular, que pode vendê-lo, alugá-lo ou morar nele. O que ocorre é uma restrição administrativa: o proprietário tem o dever de conservar o bem e não pode alterá-lo ou destruí-lo sem autorização prévia do órgão de patrimônio.
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Acesse a lei relacionada em Decreto-Lei nº 25/1937
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-21/existe-tombamento-internacional-de-bens-culturais-brasileiros/.
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