Ordenação de Despesas: Prefeito e Secretário – Quem Responde?

A gestão fiscal e administrativa no âmbito municipal constitui um dos pilares mais complexos e sensíveis do Direito Administrativo e Financeiro brasileiro. A figura do ordenador de despesas assume protagonismo central nesse cenário, sendo o agente responsável por autorizar a emissão de empenho, a liquidação e o pagamento de despesas públicas. Contudo, a dinâmica da administração pública moderna, pautada pelo princípio da eficiência, muitas vezes inviabiliza que o Chefe do Poder Executivo concentre em si todas as decisões financeiras. Surge, então, a necessidade imperiosa da delegação de competência.

A delegação do poder de ordenar despesas a secretários municipais não é apenas uma ferramenta de gestão; é um ato jurídico complexo que atrai profundas discussões sobre responsabilidade, controle e os limites do Direito Administrativo Sancionador. Para o profissional do Direito, compreender a extensão dessa delegação e, crucialmente, a responsabilidade do agente político que delega (o Prefeito) versus a responsabilidade do agente administrativo que recebe a delegação (o Secretário), é fundamental para a defesa técnica em processos perante Cortes de Contas e em ações de improbidade administrativa.

A Natureza Jurídica do Ordenador de Despesas e a Desconcentração Administrativa

O conceito de ordenador de despesas extrai-se da inteligência do Decreto-Lei nº 200/1967 e da Lei nº 4.320/1964. Trata-se da autoridade investida de competência para realizar atos que resultem na emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União, ou pela qual esta responda. No âmbito municipal, essa lógica é replicada pelas leis orgânicas e códigos de administração financeira locais.

Originalmente, a responsabilidade pela execução orçamentária recai sobre o Chefe do Poder Executivo. Todavia, o princípio da desconcentração administrativa impõe a distribuição de competências dentro da mesma pessoa jurídica para agilizar a prestação do serviço público. É neste ponto que a figura da delegação ganha relevo. A delegação não é a transferência da titularidade do poder, mas sim a transferência da execução temporária de determinada atribuição.

Ao delegar a ordenação de despesas a um Secretário Municipal, o Prefeito busca operacionalizar a máquina pública. O Direito, contudo, questiona: ao transferir a caneta, transfere-se também a integralidade da responsabilidade? A doutrina clássica e a jurisprudência evoluíram significativamente neste ponto. Antigamente, vigia uma concepção mais rígida de responsabilidade solidária ou subsidiária automática. Atualmente, o entendimento refina-se para analisar a conduta subjetiva dos agentes envolvidos, segregando as funções políticas das funções executivas e técnicas.

Os Requisitos de Validade da Delegação de Competência

Para que a transferência da função de ordenador de despesas produza efeitos jurídicos válidos e, consequentemente, blinde o delegante de responsabilidades por atos de mera execução, é necessário observar estritos requisitos formais e materiais. A Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo, estabelece em seus artigos 11 a 14 as balizas para a delegação.

O ato de delegação deve ser expresso, indicando a autoridade delegante, a delegada e o objeto da delegação. Não se admite delegação tácita no Direito Público. Além disso, a publicidade é requisito de eficácia; o ato deve ser publicado em meio oficial para que terceiros e os órgãos de controle tenham ciência de quem é o efetivo responsável pelos atos de gestão financeira a partir daquela data.

É crucial notar que nem todas as competências são delegáveis. A legislação veda a delegação de edição de atos de caráter normativo, a decisão de recursos administrativos e as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. A ordenação de despesas, por sua vez, é tipicamente delegável, pois trata-se de ato de gestão executiva. Quando realizada corretamente, a delegação retira do Prefeito a responsabilidade direta pelos atos praticados pelo Secretário, salvo em situações específicas de culpa, que abordaremos a seguir.

A Responsabilidade do Delegante: Culpa in Eligendo e Culpa in Vigilando

O ponto nevrálgico para advogados e consultores jurídicos reside na responsabilização perante os Tribunais de Contas. A teoria da responsabilidade no Direito Administrativo, quando aplicada à delegação, afasta a responsabilidade objetiva automática do delegante pelos atos do delegado. Se o Prefeito delega a competência a um Secretário, a regra é que o Secretário responda pessoalmente pelos atos de gestão que praticar.

Entretanto, essa isenção do Chefe do Executivo não é absoluta. O Direito Administrativo Sancionador utiliza os conceitos de culpa in eligendo (culpa na escolha) e culpa in vigilando (culpa na fiscalização) para manter o delegante no polo passivo de eventuais processos de responsabilização.

A culpa in eligendo configura-se quando o Prefeito nomeia para o cargo de Secretário – e consequentemente para a função de ordenador de despesas – alguém manifestamente desqualificado tecnicamente para a função ou com inidoneidade conhecida. Já a culpa in vigilando é mais sutil e perigosa. A delegação não exime o delegante do dever de supervisionar os atos do delegado. Porém, essa supervisão não significa revisar cada ato individualmente (o que tornaria a delegação inócua), mas sim exercer um controle finalístico e hierárquico geral.

A jurisprudência das Cortes de Contas tem caminhado no sentido de que, para responsabilizar o Prefeito por atos de um Secretário delegatário, é necessário comprovar que o Chefe do Executivo tinha ciência das irregularidades e se omitiu, ou que as irregularidades eram tão grosseiras que a falta de supervisão configurou negligência grave.

A Individualização da Conduta e o Erro Grosseiro

Com as alterações introduzidas na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) pela Lei nº 13.655/2018, a responsabilização do agente público passou a exigir a comprovação de dolo ou erro grosseiro (Art. 28). Isso impacta diretamente a análise da delegação de ordenação de despesas.

Para o profissional que atua na defesa de agentes públicos, é vital compreender como caracterizar ou afastar o erro grosseiro. Se um Secretário Municipal, agindo como ordenador de despesas delegado, comete uma irregularidade técnica complexa, de difícil percepção, não se pode automaticamente imputar responsabilidade ao Prefeito sob o argumento de falha na supervisão. O Direito exige a individualização da conduta.

A segregação de funções é um princípio de controle interno que também protege o gestor. Quando a estrutura administrativa define claramente que a ordenação de despesas cabe à Secretaria X, e o Prefeito se abstém de interferir na execução diária, cria-se um arcabouço probatório favorável à defesa do agente político em caso de falhas operacionais do subordinado.

Para aprofundar-se nas especificidades das condutas e responsabilidades dessas figuras, é essencial estudar a fundo a teoria dos agentes públicos. Recomendamos fortemente a análise detalhada das atribuições funcionais através de cursos especializados, como a Pós-Graduação em Agentes Públicos, que oferece o substrato teórico necessário para distinguir as nuances da responsabilidade funcional.

O Papel do Controle Interno na Mitigação de Riscos

Um sistema de Controle Interno robusto é a melhor salvaguarda tanto para o delegante quanto para o delegado. A existência de pareceres técnicos, auditorias prévias e fluxos de processos bem desenhados serve como atenuante de responsabilidade.

Quando o ordenador de despesas (Secretário) atua amparado por pareceres jurídicos e do controle interno, a configuração do dolo ou erro grosseiro torna-se muito mais difícil para os órgãos de controle externo. Da mesma forma, o Prefeito que institui e equipa o Controle Interno demonstra diligência e boa-fé, afastando a tese de culpa in vigilando. A ausência de controle interno efetivo, por outro lado, pode ser usada como argumento para atrair a responsabilidade solidária do Chefe do Executivo, sob a alegação de falha sistêmica na gestão.

A Evolução do Entendimento das Cortes de Contas

Historicamente, havia uma tendência dos Tribunais de Contas em responsabilizar o Prefeito solidariamente por quase todas as falhas na gestão municipal, sob o argumento de que ele é o responsável final pela administração. Essa visão, contudo, é incompatível com a complexidade das grandes e médias cidades.

O entendimento moderno privilegia a realidade da gestão. Se houve delegação regular, publicada e o ato praticado pelo Secretário foi de gestão ordinária, sem indícios de conluio ou má-fé do Prefeito, a responsabilidade deve ser exclusiva do ordenador de despesas de fato e de direito (o Secretário).

Essa mudança de paradigma exige que o advogado esteja atento à jurisprudência atualizada. A defesa não pode se basear apenas em textos legais frios, mas deve explorar a lógica da razoabilidade e da segregação de responsabilidades. Argumentar que exigir do Prefeito a conferência de cada empenho assinado pelo Secretário inviabilizaria a administração pública é uma tese forte, amparada pela doutrina contemporânea.

Implicações Práticas para a Advocacia Pública e Privada

Para os advogados que assessoram municípios ou defendem agentes públicos, a formalização correta da delegação é o primeiro passo preventivo. O decreto de delegação deve ser claro quanto aos limites de alçada (valores) e tipos de despesas.

Na fase contenciosa, a estratégia de defesa deve focar na cadeia de causalidade. O dano ao erário decorreu de uma decisão política do Prefeito ou de uma execução técnica do Secretário? Houve alerta do controle interno ignorado? A falha foi procedimental ou material?

A defesa do Secretário, por sua vez, muitas vezes tentará demonstrar que ele agiu sob “ordens superiores” ou coação hierárquica, tentando devolver a responsabilidade ao Prefeito. Aqui reside o conflito de interesses que exige, muitas vezes, advogados distintos para o agente político e para o agente administrativo. O Secretário, ao aceitar a delegação, assume o ônus da função. A obediência hierárquica não justifica o cumprimento de ordens manifestamente ilegais, conforme dispõe o estatuto dos servidores e o Código Penal.

Conclusão

A delegação do poder de ordenar despesas é um instrumento legítimo e necessário. Contudo, ela não opera como um salvo-conduto absoluto para o Chefe do Executivo, nem transforma o Secretário em um mero executor autômato. O Direito Administrativo contemporâneo busca o equilíbrio, responsabilizando quem efetivamente deu causa à irregularidade, seja por ação direta, seja por omissão no dever de supervisionar.

Para o operador do Direito, a chave está em dissecar o caso concreto: analisar a validade formal da delegação, a conduta subjetiva dos agentes (dolo ou erro grosseiro) e a efetividade dos mecanismos de controle. Afastar a responsabilidade objetiva e automática é o grande desafio e, ao mesmo tempo, a grande oportunidade de atuação técnica qualificada.

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Insights Jurídicos

* A Delegação não é Renúncia: Delegar competência não significa que o titular abriu mão do poder, mas que transferiu temporariamente a execução. O poder de revogar a delegação e avocar a competência permanece com o titular (Prefeito).
* Responsabilidade Subjetiva Refinada: A tendência dos Tribunais de Contas é alinhar-se à LINDB, exigindo dolo ou erro grosseiro para sancionar. A mera irregularidade formal, sem dano ao erário ou má-fé, tende a ser convertida em ressalva e não em rejeição de contas.
* Importância do Controle Interno: A existência de um controle interno atuante é a maior prova de diligência que um gestor pode apresentar para afastar a culpa *in vigilando*.
* Segregação de Funções: Em defesas, utilize fluxogramas para demonstrar quem tinha a competência e o dever de agir em cada etapa da despesa (solicitação, empenho, liquidação, pagamento). Isso ajuda a individualizar a conduta.
* Formalismo da Delegação: Um decreto de delegação mal redigido ou não publicado pode ser a ruína da defesa do Prefeito, atraindo para ele toda a responsabilidade pelos atos do Secretário.

Perguntas e Respostas

1. O Prefeito pode ser responsabilizado por atos do Secretário mesmo havendo delegação expressa?
Sim, mas apenas se ficar comprovada a culpa in eligendo (escolha de pessoa desqualificada ou inidônea) ou culpa in vigilando (falha grave no dever de supervisão genérica), ou ainda se houver evidência de conluio ou ordens diretas para a prática do ato ilegal. A responsabilidade deixa de ser automática e passa a depender da conduta do Prefeito.

2. A delegação de ordenação de despesas transfere a responsabilidade perante o Tribunal de Contas?
Em regra, sim. O ordenador de despesas (o Secretário delegatário) passa a ser o jurisdicionado responsável por prestar contas dos atos praticados sob a delegação. O Tribunal de Contas citará o Secretário para apresentar defesa sobre os atos de gestão financeira por ele assinados.

3. O que caracteriza o “erro grosseiro” segundo a nova LINDB no contexto da ordenação de despesas?
Erro grosseiro é aquele manifesto, evidente e inescusável, praticado com negligência grave. É o erro que o administrador médio, com diligência normal, não cometeria. Se a falha envolve uma interpretação jurídica complexa e controversa, geralmente não se caracteriza como erro grosseiro.

4. É possível delegar a competência para assinar cheques e realizar pagamentos, mas reter a competência para autorizar o empenho?
Sim, a delegação pode ser parcial. No entanto, isso fragmenta a responsabilidade e pode gerar confusão administrativa. O ideal é que as fases da despesa (empenho, liquidação e pagamento) sigam uma lógica de segregação de funções clara, mas que a autoridade ordenadora tenha controle sobre o fluxo orçamentário de sua pasta.

5. Se o Secretário alegar que apenas cumpriu ordens do Prefeito, quem responde?
A ordem superior não justifica a prática de ilegalidade manifesta. Se o ato for manifestamente ilegal, o Secretário responde por tê-lo praticado. O Prefeito também responderá se ficar provado que ele emitiu a ordem. Nesse caso, haverá responsabilidade solidária. Se a ordem não era manifestamente ilegal e tinha aparência de legalidade, a responsabilidade pode recair sobre quem ordenou, dependendo das provas.

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Acesse a lei relacionada em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-11/tcu-muda-de-entendimento-sobre-delegacao-do-poder-de-ordenar-despesas-a-secretario-municipal/.