O federalismo brasileiro vive um momento de redefinição no que tange à repartição de receitas e competências materiais. A Constituição Federal de 1988 desenhou um modelo cooperativo, porém rígido, distribuindo atribuições legislativas. Para o advogado e o jurista, a compreensão clássica sobre a competência privativa da União hoje deve ser lida sob a luz da recente virada jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal (STF), especialmente a partir de 2020. A tensão entre a centralização normativa e a autonomia financeira dos entes subnacionais encontra seu ápice na regulação e exploração de atividades lotéricas.
A Carta Magna define as regras do jogo legislativo no artigo 22, inciso XX, estabelecendo que compete privativamente à União legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios. A ratio legis é a necessidade de uniformidade nacional nas regras de direito civil e comercial que regem a aposta: probabilidades, natureza contratual e tipificação penal. Contudo, o operador do Direito não deve confundir o monopólio da “regra do jogo” com o monopólio da “exploração da atividade”.
Historicamente, a interpretação restritiva baseava-se na Súmula Vinculante nº 2, que declara a inconstitucionalidade de leis estaduais ou distritais que disponham sobre sistemas de consórcios e sorteios. Por muito tempo, essa vedação foi lida como um impedimento absoluto para que Estados e Municípios tivessem suas próprias loterias.
No entanto, a advocacia pública e privada deve atentar-se ao necessário distinguishing (distinção de casos). A Súmula permanece válida para impedir que entes locais criem novas modalidades de jogos ou definam crimes e contravenções. Todavia, ela não proíbe a instituição administrativa do serviço de loteria, desde que este replique os modelos já previstos na legislação federal. O advogado que ignora essa nuance perde oportunidades valiosas de consultoria para a implementação de receitas não tributárias.
O marco divisor de águas ocorreu com o julgamento das ADPFs 492 e 493 e da ADI 5893 pelo STF. A Corte Suprema reconheceu que a exploração de loterias ostenta natureza jurídica de serviço público. E, no sistema constitucional brasileiro, a União não detém o monopólio material da prestação de serviços públicos, salvo disposição expressa em contrário (como no serviço postal).
Portanto, fixou-se a tese de que a competência privativa da União para legislar sobre sistemas de sorteios (Art. 22, XX) não preclui a competência material dos Estados, Distrito Federal e Municípios para explorar atividades lotéricas. Essa exploração visa financiar a seguridade social e outros projetos de interesse público, materializando o federalismo fiscal cooperativo.
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Se por um lado o STF “liberou” a exploração, por outro impôs limites severos baseados na territorialidade. Para o advogado que assessora municípios ou empresas concessionárias, este é o ponto crucial de validade jurídica. A comercialização de bilhetes e a captação de apostas, sejam físicas ou virtuais, devem restringir-se estritamente aos limites geográficos do ente federativo.
No cenário digital, isso impõe desafios tecnológicos e jurídicos. Sistemas de geolocalização tornam-se requisitos de compliance regulatório. Um município não pode vender bilhetes para residentes de outro município ou estado. A violação da territorialidade pode ensejar a nulidade da concessão e responsabilização dos gestores, uma vez que invadiria a competência de outros entes e desequilibraria o pacto federativo.
O artigo 30 da Constituição, que confere aos Municípios a competência para legislar sobre assuntos de interesse local, ganha nova força. O “interesse local” aqui se traduz na capacidade de angariar recursos para custear demandas sociais do município.
Contudo, a autonomia para instituir a loteria municipal não é um cheque em branco para o descontrole. Embora o argumento de “falta de estrutura” não seja suficiente para barrar a constitucionalidade da loteria municipal, ele impõe um dever de gestão. Os municípios devem observar rigorosamente as normas federais de controle financeiro, especialmente a Lei nº 9.613/98 (Lavagem de Dinheiro). A criação de órgãos de controle interno ou a contratação de auditorias externas torna-se imperativa para a higidez do sistema.
O cenário atual exige uma advocacia de precisão. Ao redigir minutas de leis municipais ou estaduais para instituir loterias, o profissional não deve “inventar a roda”. Deve-se instituir o serviço público, remetendo às modalidades de jogos já previstas em lei federal (numéricos, instantâneos, prognósticos esportivos).
A inovação legislativa deve se restringir a aspectos administrativos: destinação dos recursos, regime de concessão ou permissão, e fiscalização local. Tentar criar regras de direito civil (como prazos prescricionais de prêmios diferentes da lei federal) ou penal (novas contravenções) continua sendo inconstitucional e sujeito a controle via ADPF ou Representação de Inconstitucionalidade.
Diante da complexidade das relações federativas e do controle de constitucionalidade, a atuação genérica torna-se arriscada. O domínio sobre os remédios constitucionais, as competências legislativas e a atualíssima jurisprudência do STF é o que diferencia o especialista. A capacidade de articular a defesa da autonomia municipal com as restrições da territorialidade e das normas federais é valorizada no mercado jurídico atual.
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Sim. O STF decidiu, nas ADPFs 492 e 493, que a exploração de loterias é um serviço público e que a competência privativa da União para legislar sobre o sistema não exclui a competência material dos Municípios para explorar o serviço e angariar receitas, desde que respeitem as normas federais.
Essa lei seria inconstitucional. O município pode explorar o serviço, mas não pode legislar sobre direito civil e comercial para criar novas modalidades de jogo ou alterar probabilidades e prêmios definidos federalmente. Deve-se replicar os modelos da União (ex: prognósticos numéricos).
O princípio exige que a aposta seja feita por alguém que esteja dentro do território do município. Em plataformas digitais, isso exige o uso de tecnologias de geolocalização para garantir que o apostador esteja fisicamente nos limites do ente federativo no momento da aposta.
Não, ela permanece vigente, mas sua interpretação foi refinada. Ela continua proibindo que Estados e Municípios legislem sobre a “matéria” loteria (sistemas de consórcios e sorteios), mas não impede que eles legislem sobre a “instituição administrativa” do serviço público em seu território.
Não. Como se trata de competência material comum para exploração de serviço público, decorrente da autonomia federativa (Art. 30 para Municípios e Art. 25 para Estados), não é necessária autorização federal, apenas a observância das balizas normativas federais vigentes.
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Acesse a lei relacionada em Lei das Contravenções Penais – Decreto-Lei nº 3.688, de 3 de outubro de 1941
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2025-dez-03/supremo-suspende-funcionamento-de-loterias-municipais-em-todo-o-pais/.
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