A Base de Cálculo do ITBI no Contexto da Reforma Tributária: Tensão entre Legalidade e Eficiência Arrecadatória
O Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis, conhecido pela sigla ITBI, representa uma das principais fontes de arrecadação municipal e, historicamente, um dos pontos de maior atrito entre o fisco e os contribuintes. A controvérsia central sempre orbitou em torno da base de cálculo deste tributo. A questão jurídica fundamental reside na definição do quantum debeatur: o imposto deve incidir sobre o valor da transação imobiliária efetivamente realizada ou sobre um valor venal de referência arbitrado unilateralmente pela administração pública?
Durante anos, o Poder Judiciário foi provocado a dirimir essa questão, culminando em precedentes vinculantes que pareciam ter pacificado a matéria. No entanto, o advento da Reforma Tributária, consubstanciada na Emenda Constitucional nº 132/2023, trouxe novas disposições que podem reacender debates acerca da extensão do poder de tributar dos municípios e os limites da legalidade estrita. Para o advogado tributarista e para os profissionais que atuam no direito imobiliário, compreender as nuances entre a jurisprudência consolidada e as novas normas constitucionais é imperativo para a defesa do patrimônio dos contribuintes.
Antes de adentrarmos as inovações trazidas pela Reforma Tributária, é essencial revisitar o entendimento que, até então, norteava a aplicação do ITBI. O Superior Tribunal de Justiça (STJ), ao julgar o Tema Repetitivo 1113, estabeleceu teses fundamentais que restringiram a discricionariedade do fisco municipal. A Corte Superior definiu que a base de cálculo do ITBI é o valor do imóvel transmitido em condições normais de mercado, não estando vinculada à base de cálculo do IPTU, que muitas vezes possui critérios distintos de avaliação.
O ponto nevrálgico dessa decisão foi a vedação ao uso de valores venais de referência pré-fixados pelos municípios como base de cálculo obrigatória. O tribunal entendeu que o valor da transação declarado pelo contribuinte goza de presunção de veracidade. Caso o fisco discorde desse valor, cabe à administração instaurar um processo administrativo regular para arbitrar um novo valor, invertendo-se o ônus da prova apenas mediante a demonstração de má-fé ou subavaliação notória.
Essa decisão foi celebrada como uma vitória da segurança jurídica e do princípio da capacidade contributiva, pois alinhou a tributação à realidade econômica do negócio jurídico. O entendimento combateu a prática comum de “pautas fiscais” que, muitas vezes, desconsideravam as oscilações reais do mercado imobiliário e impunham um ônus fiscal desproporcional. Para entender a aplicação prática dessas alíquotas e bases no cotidiano forense, o estudo detalhado oferecido na Maratona ITBI e Doações é de grande valia para a atualização profissional.
A promulgação da Emenda Constitucional 132/2023 introduziu alterações profundas no Sistema Tributário Nacional. Embora o foco midiático tenha recaído sobre a unificação dos tributos sobre o consumo (IBS e CBS), o ITBI sofreu alterações pontuais, porém significativas, que merecem atenção redobrada. A nova redação constitucional tocou em um ponto sensível: a forma de atualização da base de cálculo do imposto.
O texto aprovado permite que o Poder Executivo municipal atualize a base de cálculo do ITBI por meio de decreto, observados os critérios estabelecidos em lei municipal. À primeira vista, essa disposição parece visar a celeridade e a eficiência administrativa, permitindo que os valores fiscais acompanhem a dinâmica inflacionária e a valorização imobiliária sem a necessidade de um processo legislativo moroso para cada atualização.
Contudo, essa permissão constitucional gera uma tensão imediata com o Princípio da Legalidade Estrita, previsto no artigo 150, inciso I, da Constituição Federal. A doutrina clássica do Direito Tributário sempre defendeu que a majoração de tributos, o que inclui a alteração dos elementos quantitativos da regra matriz de incidência, deve ser realizada mediante lei em sentido formal. A exceção para atualização monetária já existia, mas a nova regra parece conferir uma latitude maior ao Executivo.
A grande questão jurídica que se impõe é: até onde vai o poder de “atualizar” a base de cálculo via decreto? Se a atualização se limitar à correção monetária por índices oficiais, não há novidade jurídica, pois o STF e o STJ já admitiam tal prática para o IPTU, estendendo a lógica ao ITBI. O problema surge se essa “atualização” for utilizada como um eufemismo para a “majoração” real da base de cálculo, baseada em critérios de mercado aferidos unilateralmente pela Prefeitura.
Se o decreto municipal passar a estipular valores de metro quadrado ou criar novas plantas de valores genéricos que superem a simples reposição inflacionária, estaremos diante de uma violação da legalidade. Isso porque a base de cálculo é um elemento essencial do tipo tributário e sua modificação substancial, que resulte em aumento de carga tributária real, exige a participação do Poder Legislativo, onde, teoricamente, reside a representatividade popular e o consentimento para a tributação.
A coexistência da tese fixada no Tema 1113 do STJ com a nova autorização constitucional para atualização por decreto cria um cenário de incerteza. O STJ afirmou que o valor da transação é a base de cálculo. A Constituição, agora emendada, permite que o Executivo atualize a base. Se o município, valendo-se da nova regra constitucional, editar um decreto fixando valores de referência para bairros ou regiões e tentar impor esses valores como base de cálculo mínima, estará afrontando o precedente do STJ?
A resposta tende a ser positiva, mas a batalha judicial será inevitável. Os municípios argumentarão que a Reforma Tributária conferiu novo status constitucional à competência do Executivo para gerir a base de cálculo, superando, em tese, a jurisprudência infraconstitucional anterior. Por outro lado, os contribuintes defenderão que a natureza do fato gerador do ITBI — a transmissão onerosa — exige que a base de cálculo reflita o preço real da venda, e que nenhum decreto, mesmo com respaldo em emenda constitucional, pode transformar o imposto sobre transmissão em um imposto sobre a propriedade ou sobre um valor patrimonial abstrato.
Esse embate demonstra como o Direito Tributário é dinâmico e exige atualização constante. O domínio sobre os princípios constitucionais e as novas regras procedimentais é o que diferenciará o advogado capaz de blindar o patrimônio de seu cliente daquele que aceita passivamente as imposições fiscais.
Independentemente da validade da atualização por decreto, um princípio administrativo permanece inabalável: o dever de motivação dos atos administrativos. Mesmo que se admita a competência do prefeito para atualizar a base de cálculo, o lançamento tributário que desconsidera o valor declarado pelo contribuinte deve ser motivado. A administração não pode simplesmente ignorar o contrato de compra e venda e impor um valor tabelado sem justificar o motivo pelo qual aquele valor específico não reflete a realidade de mercado.
A Reforma Tributária não revogou o artigo 148 do Código Tributário Nacional (CTN), que disciplina o arbitramento. Portanto, a lógica de que o fisco deve instaurar procedimento administrativo para desqualificar o valor declarado permanece vigente. A inovação trazida pela emenda constitucional deve ser interpretada sistematicamente, não isoladamente. Ela autoriza a atualização genérica da base (pautas, plantas de valores), mas a aplicação concreta no caso individual ainda deve respeito ao contraditório e à verdade material do negócio jurídico.
Diante desse “novo” cenário, a advocacia preventiva torna-se ainda mais crucial. Nas operações de compra e venda de imóveis, a confecção de laudos de avaliação prévios, a guarda de documentos que comprovem a negociação e as tratativas de preço tornam-se munição essencial para eventuais impugnações administrativas ou judiciais.
O advogado deve estar preparado para impetrar Mandados de Segurança preventivos ou repressivos visando garantir o recolhimento do imposto sobre o valor real da transação, afastando a aplicação de decretos municipais que, sob o pretexto de “atualizar” a base de cálculo, instituem verdadeiros aumentos de tributo sem lei anterior. A tese central deve girar em torno da distinção entre “atualização monetária” e “majoração de base de cálculo”, além da prevalência do valor real do negócio como signo presuntivo de riqueza.
Além disso, é fundamental monitorar a legislação municipal. A Reforma Tributária exige que a atualização por decreto siga critérios estabelecidos em lei municipal. A ausência dessa lei balizadora ou a sua generalidade excessiva podem ser arguidas como inconstitucionais por violação à legalidade e à tipicidade cerrada. O controle de constitucionalidade difuso ou concentrado das leis municipais que regulamentarão essa nova competência será um campo fértil de atuação.
A discussão sobre a base de cálculo do ITBI está longe de um fim definitivo. O que ocorreu foi uma mutação do fundamento normativo da controvérsia. Se antes discutíamos a legalidade das pautas fiscais frente ao CTN, agora discutiremos a constitucionalidade e a extensão dos decretos executivos frente ao conceito de fato gerador e à capacidade contributiva.
A eficiência arrecadatória, buscada pela Reforma, não pode atropelar os direitos fundamentais do contribuinte. A simplificação do sistema não é sinônimo de carta branca para o arbítrio fiscal. O equilíbrio entre o poder de tributar e o direito de propriedade continuará sendo construído caso a caso, exigindo dos operadores do direito uma técnica apurada e um conhecimento profundo das novas regras do jogo.
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A alteração constitucional trazida pela Reforma Tributária desloca o eixo de poder na definição da base de cálculo do ITBI do Legislativo para o Executivo municipal, exigindo maior fiscalização por parte dos advogados. A presunção de veracidade do valor declarado pelo contribuinte, reafirmada pelo STJ, permanece como o principal escudo contra arbitramentos fiscais excessivos. A distinção técnica entre “atualização” (reposição inflacionária) e “majoração” (aumento real) será o cerne das futuras disputas judiciais envolvendo o imposto. A exigência de lei municipal prévia estabelecendo critérios para o decreto do prefeito é um requisito formal de validade que não pode ser ignorado. O planejamento tributário em operações imobiliárias deve agora considerar o risco de “pautas fiscais” atualizadas via decreto, reforçando a necessidade de documentação probatória robusta sobre o valor de mercado.
1. A Reforma Tributária anulou a decisão do STJ no Tema 1113 sobre a base de cálculo do ITBI?
Não diretamente. O precedente do STJ continua válido ao definir que a base de cálculo deve refletir o valor real da transação. No entanto, a Reforma introduziu uma permissão constitucional para que prefeitos atualizem a base de cálculo via decreto, o que pode gerar novos conflitos se essa atualização desrespeitar o valor de mercado das transações individuais.
2. O prefeito pode aumentar o ITBI por decreto com base nas novas regras?
Tecnicamente, o prefeito pode “atualizar” a base de cálculo, mas não pode aumentar a alíquota nem instituir uma majoração real do tributo sem lei. Qualquer atualização que supere os índices inflacionários e configure aumento de carga tributária sem respaldo na realidade de mercado pode ser contestada judicialmente por violação ao princípio da legalidade.
3. Qual é o valor correto a ser declarado para fins de ITBI: o valor venal do IPTU ou o valor da compra e venda?
Conforme o entendimento consolidado do STJ e a natureza do imposto, o valor correto é o valor efetivo da transação (compra e venda), que reflete a realidade de mercado. O valor venal do IPTU não deve ser utilizado como base automática, a menos que coincida com o valor de mercado ou que o valor da transação seja irrisório ou fraudulento.
4. O que fazer se a Prefeitura cobrar ITBI sobre um valor de referência maior que o valor da compra?
O contribuinte deve, preferencialmente, impugnar o lançamento na esfera administrativa, apresentando provas do valor real da negociação (laudos, comprovantes de pagamento, contrato). Caso a via administrativa não surta efeito, é cabível a impetração de Mandado de Segurança ou Ação Anulatória para garantir o recolhimento sobre o valor real da operação.
5. A atualização da base de cálculo por decreto exige lei anterior?
Sim. A Emenda Constitucional 132/2023 é clara ao afirmar que a atualização da base de cálculo pelo Poder Executivo deve obedecer aos critérios estabelecidos em lei municipal. A inexistência dessa lei reguladora ou a sua inconstitucionalidade material impedem a validade do decreto de atualização.
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**1. A Reforma Tributária anulou a decisão do STJ no Tema 1113 sobre a base de cálculo do ITBI?**
Não diretamente. O precedente do STJ continua válido ao definir que a base de cálculo deve refletir o valor real da transação. No entanto, a Reforma introduziu uma permissão constitucional para que prefeitos atualizem a base de cálculo via decreto, o que pode gerar novos conflitos se essa atualização desrespeitar o valor de mercado das transações individuais e levar a uma majoração disfarçada do imposto.
**2. O prefeito pode aumentar o ITBI por decreto com base nas novas regras?**
Tecnicamente, o prefeito pode “atualizar” a base de cálculo, mas não pode aumentar a alíquota nem instituir uma majoração real do tributo sem lei. Qualquer atualização que supere os índices inflacionários e configure aumento de carga tributária real, baseada em critérios de mercado aferidos unilateralmente pela Prefeitura, sem respaldo na realidade de mercado, pode ser contestada judicialmente por violação ao princípio da legalidade.
**3. Qual é o valor correto a ser declarado para fins de ITBI: o valor venal do IPTU ou o valor da compra e venda?**
Conforme o entendimento consolidado do STJ (Tema 1113) e a natureza do imposto, o valor correto é o valor efetivo da transação (compra e venda), que reflete a realidade de mercado. O valor venal do IPTU não deve ser utilizado como base automática, a menos que coincida com o valor de mercado ou que o valor da transação seja irrisório ou fraudulento, cabendo ao fisco comprovar a subavaliação mediante processo administrativo.
**4. O que fazer se a Prefeitura cobrar ITBI sobre um valor de referência maior que o valor da compra?**
O contribuinte deve, preferencialmente, impugnar o lançamento na esfera administrativa, apresentando provas do valor real da negociação (laudos de avaliação prévios, comprovantes de pagamento, contrato). Caso a via administrativa não surta efeito, é cabível a impetração de Mandado de Segurança ou Ação Anulatória para garantir o recolhimento sobre o valor real da operação.
**5. A atualização da base de cálculo por decreto exige lei anterior?**
Sim. A Emenda Constitucional 132/2023 é clara ao afirmar que a atualização da base de cálculo pelo Poder Executivo deve obedecer aos critérios estabelecidos em lei municipal. A inexistência dessa lei reguladora ou a sua inconstitucionalidade material impedem a validade do decreto de atualização.
Emenda Constitucional nº 132/2023
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-jan-27/reforma-tributaria-fim-das-discussoes-sobre-base-de-calculo-do-itbi/.
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