A Tributação do ISS na Construção Civil: Base de Cálculo, Dedução de Materiais e Limites à Fiscalização Municipal
O setor da construção civil representa um dos pilares fundamentais da economia nacional, movimentando cadeias produtivas extensas e gerando empregos. No entanto, do ponto de vista jurídico, este segmento enfrenta um dos cenários mais complexos e litigiosos no que tange à tributação, especificamente em relação ao Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS). A correta delimitação da base de cálculo, a possibilidade de dedução de materiais e os limites do poder de fiscalização dos municípios são temas recorrentes nos tribunais, exigindo do profissional do Direito um conhecimento aprofundado e estratégico.
A competência tributária municipal para instituir o ISS encontra respaldo na Constituição Federal e é regulamentada pela Lei Complementar nº 116/2003. Contudo, a aplicação prática dessa legislação gera conflitos constantes entre o Fisco, ávido por maximizar a arrecadação, e os contribuintes, que buscam a tributação justa sobre o serviço efetivamente prestado, excluindo-se os valores referentes a mercadorias e insumos. Compreender a jurisprudência atualizada e os dispositivos legais aplicáveis é essencial para a defesa dos interesses das empresas de engenharia e construção.
Para compreender as nuances da tributação na construção civil, é imperativo analisar o fato gerador do ISS. Diferentemente da regra geral, onde o imposto é devido no local do estabelecimento do prestador, os serviços de execução de obras de construção civil, hidráulica ou elétrica e de outras obras semelhantes, listados no subitem 7.02 da lista anexa à LC 116/03, geram a obrigação tributária no local onde a obra é executada.
Essa exceção territorial visa beneficiar o município que sofre o impacto direto da atividade econômica e da utilização de sua infraestrutura urbana. Para o advogado tributarista, essa distinção é crucial, pois define a competência ativa e evita a bitributação, um problema comum quando o prestador está sediado em um município e a obra ocorre em outro. A inobservância dessa regra pode levar a autuações fiscais severas e à necessidade de repetição de indébito.
Além do local, a definição precisa do serviço é vital. A atividade de construção civil não se resume apenas à edificação. Ela engloba uma série de serviços acessórios e complementares. O enquadramento correto na lista de serviços é o primeiro passo para determinar a alíquota aplicável, que varia entre 2% e 5%, e para identificar as obrigações acessórias pertinentes a cada municipalidade.
O ponto nevrálgico das disputas entre contribuintes e municípios reside na base de cálculo do ISS. A questão central é: o imposto deve incidir sobre o valor total da nota fiscal ou apenas sobre o valor do serviço (mão de obra e taxa de administração), excluindo-se os materiais empregados? A resposta a essa pergunta define a margem de lucro e a viabilidade financeira de muitos empreendimentos.
O Supremo Tribunal Federal (STF) já pacificou o entendimento de que é constitucional a dedução dos materiais empregados na construção civil da base de cálculo do ISS. A lógica jurídica é que o ISS deve incidir sobre a obrigação de fazer (serviço), e não sobre a obrigação de dar (mercadoria/materiais). Tributar os materiais pelo ISS configuraria uma invasão de competência dos Estados, que detêm o poder de tributar a circulação de mercadorias via ICMS.
No entanto, a aplicação desse entendimento não é automática nem isenta de controvérsias. Muitos municípios criam óbices administrativos para aceitar essas deduções, exigindo provas diabólicas ou limitando a dedução a percentuais fixos e arbitrários, desconsiderando a realidade contábil da obra. É neste cenário que o advogado deve atuar com firmeza, utilizando os instrumentos processuais adequados para garantir o direito à dedução integral dos materiais comprovadamente utilizados.
Uma distinção técnica importante refere-se à origem dos materiais. A legislação permite a dedução dos materiais fornecidos pelo prestador dos serviços. Isso abrange tanto os materiais produzidos pelo prestador fora do local da obra (que estão sujeitos ao ICMS) quanto os materiais adquiridos de terceiros e aplicados na obra.
O Fisco municipal frequentemente tenta restringir essa dedução apenas aos materiais produzidos pelo prestador, argumentando que os materiais adquiridos de terceiros são meros insumos. Contudo, a jurisprudência dominante nos Tribunais Superiores tem rechaçado essa interpretação restritiva. O entendimento é de que o valor dos materiais, independentemente de terem sido produzidos ou adquiridos, não integra o preço do serviço, pois representam apenas um ressarcimento de custos.
Para aprofundar-se nas minúcias dessas regras e entender como aplicá-las em casos concretos, o estudo direcionado é fundamental. O curso de ISSQN Aspectos Práticos oferece uma visão detalhada sobre como operacionalizar essas deduções e enfrentar as glosas fiscais.
Diante da dificuldade de fiscalizar nota a nota os materiais empregados em cada obra, muitas prefeituras optam por instituir regimes de estimativa ou pautas fiscais mínimas. Nesses regimes, a base de cálculo é arbitrada com base em tabelas de custo de construção (como o CUB – Custo Unitário Básico) ou define-se que apenas um percentual fixo (ex: 40% ou 50%) da nota fiscal pode ser deduzido como material.
Embora o Código Tributário Nacional (CTN), em seu artigo 148, permita o arbitramento, este é uma medida excepcional. O arbitramento só é legítimo quando o contribuinte não possui escrita contábil confiável, quando há recusa na apresentação de documentos ou quando há suspeita fundada de fraude ou sonegação. A utilização do arbitramento como regra geral, ou como método simplificado de fiscalização para aumentar a arrecadação, é ilegal e inconstitucional.
O Poder Judiciário tem atuado para impor limites a essa prática, reafirmando que a base de cálculo deve refletir a realidade econômica da operação. Se o contribuinte possui contabilidade regular e comprova, mediante notas fiscais e planilhas, o valor efetivo dos materiais, o Fisco não pode ignorar essa documentação em favor de uma pauta presumida. O princípio da verdade material deve prevalecer sobre a presunção fiscal.
Outro aspecto de suma importância é a responsabilidade tributária. Na construção civil, é comum que a legislação municipal atribua ao tomador do serviço (o dono da obra ou a construtora contratante de subempreiteiras) a responsabilidade pela retenção e recolhimento do ISS.
Essa transferência de responsabilidade exige cautela extrema. O tomador, ao efetuar o pagamento ao prestador, deve reter o valor do imposto e recolhê-lo aos cofres públicos. Caso não o faça, torna-se solidariamente responsável pela dívida, podendo ser executado pelo município. Além disso, se a retenção for feita de forma equivocada (por exemplo, sem considerar as deduções legais de materiais ou aplicando a alíquota incorreta), o tomador pode ser acionado pelo prestador para ressarcimento.
A gestão tributária dos contratos de empreitada e subempreitada deve prever cláusulas claras sobre a responsabilidade pelos tributos e a metodologia de cálculo das retenções. A falta de alinhamento contratual e fiscal pode gerar passivos ocultos significativos, comprometendo a margem do projeto.
A dedução dos valores pagos a subempreitadas é outro ponto de atrito. A LC 116/03 vetou a possibilidade de deduzir da base de cálculo do ISS os valores pagos a subempreiteiros, diferentemente do que ocorria sob a égide do Decreto-Lei 406/68. Isso gera o fenômeno da tributação em cascata dentro da mesma cadeia produtiva da obra.
Entretanto, teses jurídicas continuam sendo debatidas sobre a constitucionalidade dessa vedação, sob o argumento de que o serviço final é único (a obra pronta) e que a tributação em cada etapa encarece o produto final e fere o princípio da não-cumulatividade, embora este princípio não seja explícito para o ISS na Constituição como é para o ICMS e IPI. O advogado deve estar atento às oscilações jurisprudenciais sobre este tema específico para orientar seus clientes quanto aos riscos e oportunidades de questionamento judicial.
O Poder Judiciário desempenha um papel fundamental no equilíbrio da relação jurídico-tributária. As decisões recentes têm reforçado a necessidade de os municípios respeitarem os ditames da Lei Complementar federal, impedindo que legislações locais inovem na definição da base de cálculo de forma a majorar o tributo indevidamente.
A impetração de Mandados de Segurança preventivos tem sido uma estratégia eficaz para garantir o direito à dedução de materiais antes mesmo da conclusão da obra ou do pagamento do imposto. Ações anulatórias de débito fiscal também são comuns quando o município, ignorando a documentação contábil, lavra autos de infração baseados em estimativas irreais.
É essencial que a defesa técnica demonstre, de forma cabal, a composição dos custos da obra. A prova pericial contábil e de engenharia muitas vezes se faz necessária para corroborar que os valores declarados a título de materiais são condizentes com o projeto executado. O advogado não atua apenas no campo do direito material, mas também na instrução probatória complexa.
O domínio sobre o processo administrativo e judicial tributário é o que diferencia o advogado generalista do especialista. Para aqueles que desejam se aprofundar nessas estratégias processuais e teses de defesa, recomenda-se a Pós-Graduação em Direito Tributário e Processo Tributário, que aborda de forma sistemática os caminhos para a anulação de lançamentos indevidos.
A complexidade do ISS na construção civil exige atualização constante. As normas municipais mudam com frequência, e a interpretação dos tribunais evolui. O profissional do direito deve monitorar não apenas a legislação, mas também as soluções de consulta e os precedentes administrativos dos Conselhos de Contribuintes municipais, que muitas vezes antecipam tendências de fiscalização.
Conclui-se que a batalha pela justa tributação na construção civil passa, invariavelmente, pela correta segregação entre serviços e materiais e pela resistência técnica contra o arbitramento infundado. O conhecimento jurídico sólido é a única barreira eficaz contra o afã arrecadatório estatal que ultrapassa os limites constitucionais.
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A questão da dedução de materiais na base de cálculo do ISS para a construção civil não é apenas contábil, mas fundamentalmente constitucional. O entendimento de que o ISS não pode incidir sobre mercadorias protege a competência tributária e evita o enriquecimento sem causa do Estado.
O arbitramento da base de cálculo pelo Fisco deve ser sempre a exceção, nunca a regra. A presunção de veracidade da escrituração contábil do contribuinte só pode ser afastada mediante prova robusta de irregularidade.
A responsabilidade solidária na construção civil exige um compliance tributário rigoroso por parte dos tomadores de serviço, transformando as construtoras em verdadeiros fiscais da arrecadação municipal.
A estratégia processual adequada, seja via Mandado de Segurança ou Ação Anulatória, depende da fase em que se encontra a exigência fiscal e da necessidade de dilação probatória para comprovar o valor efetivo dos materiais.
A distinção entre materiais produzidos fora do local da obra e materiais adquiridos de terceiros continua sendo um ponto de tensão, exigindo clareza nos contratos e nas notas fiscais para evitar autuações.
1. Quais materiais podem ser deduzidos da base de cálculo do ISS na construção civil?
De acordo com a jurisprudência dominante, todos os materiais que se incorporam à obra de forma permanente podem ser deduzidos, independentemente de terem sido produzidos pelo prestador fora do local da obra ou adquiridos de terceiros. O essencial é a comprovação de que o material foi efetivamente empregado na construção.
2. O município pode limitar a dedução de materiais a um percentual fixo, como 50%?
Não, essa prática é considerada ilegal pelos Tribunais Superiores se aplicada como regra absoluta. O município não pode ignorar a contabilidade real da empresa. Se o contribuinte provar documentalmente que gastou mais do que o percentual arbitrado em materiais, deve prevalecer o valor real comprovado.
3. Quem é o responsável pelo pagamento do ISS na construção civil: o prestador ou o tomador?
Embora o contribuinte seja o prestador do serviço, a legislação municipal geralmente atribui a responsabilidade tributária ao tomador do serviço (quem contrata a obra), obrigando-o a reter o imposto na fonte e recolhê-lo. Se o tomador não fizer a retenção, pode ser cobrado solidariamente.
4. Em qual município o ISS da construção civil deve ser pago?
Ao contrário da regra geral do ISS (local do estabelecimento do prestador), na construção civil o imposto é devido no município onde a obra ou serviço está sendo executado, conforme o artigo 3º da Lei Complementar 116/2003.
5. É possível deduzir o valor das subempreitadas da base de cálculo do ISS?
Atualmente, a Lei Complementar 116/2003 não prevê expressamente a dedução das subempreitadas, diferentemente da legislação anterior. A maioria dos municípios não aceita essa dedução, o que gera tributação em cascata. Contudo, existem teses jurídicas que questionam essa vedação com base no princípio da capacidade contributiva e da não-cumulatividade, embora o êxito judicial varie.
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Acesse a lei relacionada em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp116.htm
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-09/prefeitura-endurece-cobranca-de-iss-na-construcao-e-judiciario-comeca-a-impor-limites/.
Aprofunde-se no ISS da Construção Civil: Base de Cálculo, Dedução de Materiais e Limites da Fiscalização Municipal. Conhecimento jurídico vital.
Negativação indevida sem contrato: Responsabilidade Civil objetiva e Dano Moral In Re Ipsa. Entenda o ônus da prova e Súmula 385 do STJ.
Aprofunde-se no ISS da Construção Civil: Base de Cálculo, Dedução de Materiais e Limites da Fiscalização Municipal. Conhecimento jurídico vital.
Negativação indevida sem contrato: Responsabilidade Civil objetiva e Dano Moral In Re Ipsa. Entenda o ônus da prova e Súmula 385 do STJ.
