Improbidade Administrativa: Entenda Dolo Específico e Requisitos Legais

A Improbidade Administrativa e o Elemento Subjetivo: Dolo Específico como Requisito Essencial

A improbidade administrativa é tema recorrente e fundamental no direito brasileiro, especialmente quando se trata do controle da moralidade no exercício da função pública. A Lei 84291992 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA) atravessou profundas modificações com a edição da Lei 142302021, sendo um dos pontos mais sensíveis a exigência do dolo específico para caracterização de certas espécies de improbidade.

Profissionais do direito envolvidos em demandas eleitorais, processo administrativo disciplinar e contencioso cível precisam compreender o rigor técnico por trás da apuração do elemento subjetivo, notadamente do dolo, e, com as alterações legislativas recentes, do chamado dolo específico. Este entendimento impacta tanto a responsabilização de agentes públicos quanto a elegibilidade de candidatos, influenciando inclusive a análise de registros de candidatura.

Neste artigo, serão tratados, com profundidade, os contornos jurídicos do dolo específico como requisito para a caracterização de atos de improbidade administrativa, os atuais critérios para sua aferição e suas repercussões práticas na atuação jurídica.

Conceito de Improbidade Administrativa: Função e Estrutura

Improbidade administrativa, em síntese, consiste em qualquer conduta que viole princípios elementares da Administração Pública, cause prejuízo ao erário ou configure enriquecimento ilícito por parte de agente público, consoante disposto nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei 84291992. Sua repressão representa a concretização dos princípios constitucionais da moralidade, legalidade e impessoalidade.

Até as alterações promovidas pela Lei 142302021, admitiase a responsabilização por atos de improbidade administrativa com base em culpa grave (imprudência, negligência ou imperícia), especialmente na modalidade do artigo 10 (prejuízo ao erário). Entretanto, com a profunda reforma, consolidouse que:

– Apenas o dolo consubstancia elemento subjetivo nas hipóteses dos artigos 9º, 10 e 11.
– Na hipótese do artigo 11 (violação de princípios), passouse a exigir dolo específico, isto é, uma vontade direcionada para a prática do ato e o alcance de finalidade ilícita específica.

Entender o conteúdo e os limites desse elemento é essencial para qualquer advoga ou operador do direito que atue em ações de improbidade ou em questões eleitorais, especialmente porque o artigo 1º, inciso I, alínea “l” da Lei Complementar 641990 (Lei das Inelegibilidades) relaciona a perda de direitos políticos e a inelegibilidade à condenação por improbidade.

Dolo e Dolo Específico: Definições Jurídicas Precisas

O dolo é entendido, classicamente, como a vontade livre e consciente de praticar um ato ilícito. Existem dois tipos principais: o dolo genérico e o dolo específico.

O dolo genérico se refere à simples intenção de praticar o ato, independentemente da finalidade perseguida. Já o dolo específico exige, além da intenção, um propósito específico do agente, ou seja, não basta a vontade de realizar o ato, mas é necessário o desejo de obter um resultado específico, como vantagem indevida, por exemplo.

No contexto da improbidade, sobretudo após a Lei 142302021, diversas condutas passaram a demandar a demonstração do dolo específico, como previsto no parágrafo único do artigo 11 da LIA, que dispõe:

“Para a configuração de ato de improbidade administrativa, é imprescindível a presença do elemento subjetivo do dolo, incluindo a sua modalidade de dolo específico nos casos do artigo 11 desta Lei.”

Dessa forma, os profissionais de Direito precisam saber diferenciar claramente o dolo genérico do específico, especialmente ao pleitear ou rebater acusações de improbidade.

Exigência do Dolo Específico na Configuração de Atos de Improbidade

O cenário inaugurado pela Lei 142302021 tornou mais rigorosa a configuração do ato de improbidade administrativa. É indispensável, nos artigos 9º (enriquecimento ilícito), 10 (prejuízo ao erário) e 11 (violação a princípios da Administração), que o agente tenha agido dolosamente, excluindose, portanto, a modalidade culposa.

No caso do artigo 11, a lei demanda expressamente o dolo específico, ou seja, que o autor do ato tenha uma finalidade especialmente reprovável, tal qual obter proveito pessoal ou de terceiros, provocar dano à Administração ou violar a probidade deliberadamente.

Esta diferenciação não é meramente teórica, mas possui impactos práticos decisivos: tornou mais difícil responsabilizar agentes públicos por escolhas administrativas, especialmente aquelas que apresentam controvérsia jurídica ou que decorreram de interpretações da lei consideradas razoáveis à época. Além disso, o novo contexto impede que erros formais, sem propósito ilícito, sejam responsabilizados como improbidade.

Tal rigor eleva o nível de exigência probatória, tornando imperativa uma atuação advocatícia técnica e fundamentada, tanto em defesa quanto em acusação.

Repercussões Práticas para a Advocacia e Magistratura

A necessidade de demonstração do dolo específico impacta diretamente a condução das ações de improbidade, tanto na petição inicial quanto na instrução processual. Devem ser elencados indícios robustos acerca da intenção específica do agente, sob pena de inépcia da inicial, ausência de justa causa ou improcedência da ação.

O mesmo rigor se impõe ao magistrado, que deve fundamentar sua decisão considerando não só a conduta praticada, mas identificar e comprovar nos autos qual o propósito ilícito pretendido pelo agente público. Simples descuido administrativo, erro de gestão ou decisões controvertidas, mas amparadas em razoabilidade, não mais se enquadram.

Esse entendimento é essencial não apenas para contenciosos de improbidade, mas também no âmbito eleitoral, onde a condenação fundamentada em ausência ou insuficiência de dolo específico não servirá para efeitos de inelegibilidade.

Para dominar todos os meandros do tema e atuar de forma segura e estratégica, o aprofundamento é necessário. O estudo detalhado da legislação, da doutrina e da jurisprudência é fundamental para o exercício de uma advocacia eficaz, sendo de grande valia a especialização, como propiciada pela Pós-Graduação em Direito Penal e Processo Penal.

O Papel da Prova e o Ônus Probatório nas Demandas de Improbidade

O ônus probatório na ação de improbidade foi reforçado após as alterações da LIA. O autor da ação (geralmente o Ministério Público ou o ente lesado) deve individualizar a conduta do réu e evidenciar, de maneira robusta, os elementos formadores do dolo específico.

Não basta a demonstração do resultado lesivo ou da irregularidade administrativa: é indispensável comprovar que o agente público visava a atingir especificamente o resultado ilícito, com clara intenção de agir em desacordo com os princípios da administração e com os deveres inerentes ao cargo.

Adicionalmente, a atividade probatória demanda profundidade na análise documental, na instrução testemunhal e na perícia, já que a comprovação do elemento subjetivo frequentemente intrínseco às intenções do agente é tarefa complexa e demanda sensibilidade jurídica.

Advogados e promotores eficiente devem ser aptos a construir a narrativa processual evidenciando ou rebuscando indícios concretos do propósito ilícito, explorando a análise de mensagens, procedimentos administrativos, pareceres técnicos e práticas reiteradas no exercício da função.

Perspectivas Jurisprudenciais e Dobras Interpretativas

Após a reforma da Lei de Improbidade Administrativa, a jurisprudência dos tribunais superiores, especialmente do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal, têm avançado na delimitação do conceito de dolo específico. Nesses tribunais, já há decisões exigindo uma análise acurada do contexto em que o ato foi praticado, excluindo a responsabilização por meros desacertos ou opções administrativas legítimas.

A tendência é pela aplicação restritiva da legislação, evitando a banalização da improbidade e protegendo a liberdade de atuação do gestor público nos casos de dúvida razoável, erro justificado ou condutas baseadas em pareceres.

No entanto, ainda existem divergências quanto à extensão dessa proteção, principalmente em temas como dispensa de licitação, contratações de emergência e nepotismo, o que exige constante atualização do profissional do direito.

Nuances na Responsabilidade de Gestores e Implicações Eleitorais

A exigência de dolo específico fortalece a segurança jurídica e reduz o risco de instrumentalização da ação de improbidade para fins políticos, tema sensível tanto no âmbito eleitoral quanto no administrativo.

Como consequência, a inelegibilidade prevista na Lei das Inelegibilidades (Lei Complementar 6490) tende a ser aplicada com mais parcimônia, apenas nos casos em que restar incontestavelmente comprovada a finalidade ilícita, sob pena de restringir injustificadamente direitos políticos.

Os advogados que atuam na seara eleitoral devem, assim, dominar a interface entre o direito administrativo sancionador e o direito eleitoral, tornando indispensável a atualização e o estudo aprofundado do tema.

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Insights Práticos e Perguntas Frequentes

É notório que o detalhamento do dolo específico como elemento exigido nas ações de improbidade administrativa impõe elevado rigor à atuação jurídica, o que eleva o nível de preparação exigido do profissional de direito para argumentação, elaboração de peças e sustentação oral.

Especializarse sobre o tema não apenas aprimora a atuação processual, mas amplia as chances de êxito em recursos e defesas, sobretudo no contexto eleitoral e no contencioso disciplinar.

Perguntas e Respostas Frequentes

1. O que diferencia o dolo genérico do dolo específico nos atos de improbidade administrativa?
Resposta: O dolo genérico referese à intenção de praticar o ato, enquanto o dolo específico exige que o agente busque uma finalidade ilícita particular, como uma vantagem indevida, dano ao erário ou violação propositada dos princípios da administração.

2. Quais artigos da Lei de Improbidade Administrativa passaram a exigir o dolo específico após a reforma de 2021?
Resposta: O artigo 11 da LIA (violação a princípios da Administração) exige expressamente a demonstração de dolo específico para configuração do ato de improbidade.

3. Como a exigência do dolo específico influencia as decisões nos processos de inelegibilidade eleitoral?
Resposta: Apenas condenações por improbidade fundamentadas em dolo específico podem gerar inelegibilidade, conforme entendimento jurisprudencial e a nova redação da lei, protegendo direitos políticos e evitando responsabilização indevida em situações de dúvida razoável.

4. O que o autor da ação de improbidade deve apresentar quanto ao elemento subjetivo?
Resposta: O autor deve individualizar e comprovar, de forma robusta, a intenção específica do agente público, evidenciando que a conduta foi praticada visando um resultado ilícito predeterminado.

5. Quais as principais vantagens para o advogado que se aprofunda no estudo do dolo específico em improbidade administrativa?
Resposta: Aprofundarse no tema permite atuara com precisão técnica, aumentar as chances de êxito em defesas e recursos, além de oferecer base sólida para enfrentar os desafios das repercussões eleitorais e disciplinares do tema.

Essas informações são essenciais para seu desenvolvimento prático avançado no direito administrativo e eleitoral.

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Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2025-out-17/tse-debate-limites-para-analise-de-dolo-especifico-da-improbidade-de-candidatos/.