IBS e CBS: Fragmentação Processual e Riscos na Advocacia Tributária

Introdução direta ao problema jurídico

A Emenda Constitucional 132/2023 estabeleceu a unificação material dos tributos sobre o consumo através do IBS e da CBS, consolidando bases de cálculo, fatos geradores e princípios de incidência em âmbito nacional. Contudo, o texto constitucional preservou a autonomia processual dos entes federativos para cobrança, fiscalização e julgamento administrativo desses tributos, criando uma tensão estrutural entre direito material uniforme e procedimentos processuais fragmentados. Essa dualidade impõe desafios concretos à advocacia tributária. Enquanto a Lei Complementar 214/2025 define regras materiais idênticas para todos os contribuintes, cada ente federado mantém competência para editar normas sobre procedimentos de fiscalização, auto de infração, impugnação administrativa e cobrança judicial. O resultado é um cenário onde o contribuinte com operações interestaduais precisará lidar com múltiplos processos administrativos e judiciais, cada um regido por normas procedimentais distintas. A questão se agrava quando consideramos que o IBS será fiscalizado e cobrado por comitês gestor estaduais e municipais, enquanto a CBS permanecerá sob administração federal. A mesma operação comercial pode gerar autuações em diferentes esferas, com prazos, recursos e garantias processuais variadas, ainda que o fundamento material seja idêntico.

Fundamentação Legal

O art. 156-A da Constituição Federal, inserido pela EC 132/2023, estabelece que o IBS incidirá sobre operações com bens e serviços mediante gestão compartilhada entre estados e municípios, mas preserva no §5º a autonomia de cada ente para legislar sobre “administração, fiscalização, arrecadação, cobrança e processo tributário”. Essa ressalva constitucional é o fundamento da fragmentação processual. A Lei Complementar 214/2025 concretiza essa estrutura. Os arts. 53 a 89 tratam das obrigações acessórias de forma unificada, estabelecendo documentos fiscais eletrônicos padronizados e regras homogêneas de escrituração. Contudo, o art. 366 e seguintes delegam aos entes federados a competência para editar normas sobre procedimentos de fiscalização, caracterização de infrações formais e aplicação de penalidades. O Comitê Gestor do IBS, previsto nos arts. 148 a 160 da LC 214/2025, possui natureza de autarquia interfederativa responsável pela arrecadação e distribuição do tributo, mas não detém competência fiscalizatória direta. Os arts. 161 a 165 esclarecem que a fiscalização e o lançamento permanecem com os estados e municípios, conforme suas respectivas legislações processuais. Para a CBS, os arts. 1º a 21 da LC 214/2025 estabelecem regras materiais idênticas ao IBS quanto a fato gerador, base de cálculo e não-cumulatividade. Porém, o art. 22 remete expressamente ao Decreto 70.235/1972 para o processo administrativo fiscal federal, mantendo procedimentos consolidados da União para julgamento de lançamentos da CBS. O art. 23 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), incluído pela Lei 13.655/2018, determina que a revisão de atos, contratos e decisões administrativas deve considerar as orientações gerais da época. Esse dispositivo ganha relevância na transição para o novo sistema, quando contribuintes e autoridades fiscais interpretarão simultaneamente regras materiais novas e procedimentos processuais pré-existentes. A Lei 6.830/1980, que regula a execução fiscal, permanece aplicável às cobranças judiciais de IBS e CBS. Contudo, estados e municípios podem estabelecer requisitos específicos para inscrição em dívida ativa relacionada ao IBS, criando variações no momento de constituição definitiva do crédito tributário, ainda que o fundamento material seja uniforme.

Divergências e Posição dos Tribunais

O Supremo Tribunal Federal ainda não enfrentou diretamente a tensão entre uniformidade material e fragmentação processual na reforma tributária, mas precedentes sobre o ICMS oferecem parâmetros aplicáveis. No RE 1.287.019, com repercussão geral reconhecida, o STF analisa se estados podem criar obrigações acessórias distintas para o mesmo fato gerador, tema que se projetará sobre o IBS. Na ADI 4.858, o STF reconheceu a competência estadual para legislar sobre processo administrativo tributário, validando diferenças procedimentais entre entes federados. O acórdão estabeleceu que a uniformidade de um tributo não implica necessariamente uniformidade processual, desde que respeitados os princípios constitucionais do contraditório, ampla defesa e devido processo legal. O Superior Tribunal de Justiça consolidou no Tema 1.182 dos recursos repetitivos que diferenças procedimentais entre entes federados não caracterizam quebra de isonomia, desde que fundadas em peculiaridades regionais ou administrativas legítimas. Esse precedente será invocado por estados e municípios para justificar procedimentos próprios de fiscalização do IBS. No REsp 1.906.269, a Primeira Turma do STJ definiu que a existência de lei complementar nacional sobre matéria tributária não afasta a competência de cada ente para regular aspectos processuais da cobrança. O acórdão diferenciou claramente normas materiais tributárias, de competência da União via lei complementar, de normas processuais tributárias, de competência concorrente. A fragmentação processual gera questionamentos sobre litispendência e coisa julgada. O STJ, no REsp 1.112.524, fixou que decisões administrativas estaduais não vinculam outros estados, mesmo em matéria tributária idêntica. Esse entendimento sugere que contribuintes com operações interestaduais poderão obter decisões contraditórias em diferentes processos administrativos sobre o mesmo IBS. O Tema 1.243 do STJ, ainda pendente de julgamento, discute se divergências entre processos administrativos tributários de diferentes entes podem ser unificadas pelo Judiciário quando houver risco de decisões contraditórias. A definição desse tema será crucial para contribuintes que enfrentarem autuações simultâneas de IBS em múltiplos estados.

Aplicação Prática na Advocacia

O advogado que representa contribuinte com operações em múltiplos estados deve mapear, antes mesmo do início da fiscalização, as diferenças procedimentais de cada ente federado. Isso inclui prazos de impugnação (que variam de 15 a 30 dias), estrutura dos órgãos julgadores (que pode incluir ou não segunda instância administrativa) e requisitos de garantia para discussão do crédito. Na fase de impugnação administrativa, a estratégia deve considerar que argumentos materiais idênticos precisam ser adaptados aos procedimentos locais. Por exemplo, pedido de perícia contábil pode ter previsão expressa no código tributário de um estado e ser omitido no de outro. A ausência dessa adequação resulta em indeferimento por razões formais, mesmo quando a tese material é sólida. Contribuintes que exploram o regime de split payment, previsto nos arts. 36 a 41 da LC 214/2025, enfrentarão complexidade adicional. Esse regime separa o recolhimento do tributo no momento da liquidação financeira, mas estados e municípios podem estabelecer procedimentos distintos para prestação de contas e regularização de divergências. A mesma operação comercial gerará obrigações acessórias variadas conforme a localização do adquirente. A advocacia consultiva deve orientar contribuintes a estruturar processos internos de conformidade que acompanhem simultaneamente calendários de obrigações de cada ente federado. Softwares de gestão tributária precisarão ser parametrizados não apenas com as regras materiais da LC 214/2025, mas com os procedimentos de cada estado e município onde há estabelecimento ou operações tributadas. Casos concretos já demonstram a complexidade. Contribuinte autuado por suposta apropriação indébita de IBS em três estados diferentes enfrentará três processos administrativos com procedimentos distintos, ainda que a discussão material seja idêntica: enquadramento da operação como tributada ou imune. Em um estado, o prazo para recurso administrativo é de 30 dias; em outro, 20 dias; no terceiro, 15 dias úteis. A perda de prazo em qualquer deles constitui definitivamente o crédito naquela esfera. A estratégia de garantia também varia. Estados que exigem depósito integral para discussão administrativa do IBS inviabilizam defesas de contribuintes com menor capacidade financeira, enquanto outros aceitam seguro garantia ou carta de fiança. Essa diferença cria desigualdades competitivas entre contribuintes de diferentes regiões, ainda que sujeitos ao mesmo tributo material. A transição entre o regime anterior e o novo sistema, regulada pelos arts. 477 a 492 da LC 214/2025, multiplica os cenários. Créditos de ICMS e ISS anteriores à reforma serão aproveitados no IBS, mas cada estado e município estabelecerá procedimentos próprios de validação e homologação desses créditos. O advogado precisará dominar simultaneamente as regras de transição materiais e os procedimentos de cada ente para efetivação desses direitos.

Perguntas Frequentes

É possível unificar defesas administrativas de IBS em diferentes estados através de litisconsórcio ou conexão processual? Não. O processo administrativo tributário não admite litisconsórcio entre contribuinte e diferentes entes federados, pois cada processo decorre de exercício de competência fiscalizatória autônoma. A conexão também não se aplica, uma vez que processos administrativos estaduais são independentes. Eventual unificação só ocorreria na esfera judicial, mediante ajuizamento simultâneo de ações contra os diferentes entes. A decisão favorável ao contribuinte no processo administrativo de um estado vincula outros estados em situações idênticas de IBS? Não há vinculação. Cada ente federado julga autonomamente seus processos administrativos, ainda que a questão material seja idêntica. Precedentes administrativos favoráveis em um estado podem ser utilizados como argumento persuasivo em outros processos, mas não geram efeito vinculante. Essa situação perdurará até eventual consolidação jurisprudencial pelo STF ou STJ sobre a questão material. Como funciona o prazo de prescrição quando há autuações de IBS por múltiplos estados sobre a mesma operação? Cada autuação gera prazo prescricional próprio, contado da constituição definitiva do crédito em cada processo administrativo. A mesma operação pode ter créditos prescritos em um estado e ainda discutíveis em outro, conforme a duração de cada processo administrativo. O prazo de cinco anos para ajuizamento da execução fiscal, previsto na Lei 6.830/1980, conta-se individualmente para cada ente federado. É possível questionar judicialmente a validade de normas processuais estaduais sobre IBS que criem exigências mais gravosas que as federais para CBS? Sim, mediante controle de constitucionalidade. O advogado pode arguir violação aos princípios da isonomia tributária, razoabilidade e proporcionalidade quando normas processuais estaduais criarem ônus excessivo ao contribuinte em comparação com procedimentos federais para tributo material idêntico. A jurisprudência do STF sobre limites à competência estadual para legislar sobre processo administrativo será determinante nessa análise. Como calcular honorários advocatícios contratuais quando o mesmo cliente enfrenta autuações de IBS em múltiplos estados? Recomenda-se estabelecer honorários por processo administrativo, considerando a necessidade de acompanhamento individualizado de cada procedimento. Alternativamente, pode-se pactuar honorário global com previsão de acréscimo por complexidade quando multiplicadas as esferas processuais. O contrato deve prever expressamente se honorários cobrem apenas defesa administrativa ou incluem eventual fase judicial, especificando a cobrança por ente federado envolvido. Acesse a lei relacionada em Emenda Constitucional 132/2023 Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-jul-07/reforma-tributaria-entre-uniformidade-material-e-fragmentacao-processual/.