Governança e integridade no setor público: exigências legais

A implementação de programas de governança e integridade no setor público deixou de ser opcional com a Lei nº 14.133/2021 e o Decreto federal nº 11.529/2023, exigindo dos entes estatais estruturas de compliance, canais de denúncia e gestão de riscos. Para o advogado público ou privado que atua com órgãos governamentais, dominar esses requisitos é essencial para orientar clientes, evitar responsabilizações e construir teses defensivas sólidas.

O que a legislação vigente exige em matéria de governança pública?

O artigo 176 da Lei nº 14.133/2021 determina que a administração pública adote práticas de governança, gestão de riscos e controles internos nas contratações, incluindo programa de integridade nas empresas estatais. Essa obrigação se soma ao disposto no artigo 9º do Decreto federal nº 11.529/2023, que regulamenta o Sistema de Integridade Pública da União e estabelece diretrizes sobre gestão de riscos à integridade, códigos de ética, transparência ativa e mecanismos de responsabilização. A Lei nº 13.303/2016, conhecida como Lei das Estatais, já havia introduzido no artigo 9º a obrigatoriedade de programa de integridade para empresas públicas e sociedades de economia mista. Esse programa deve incluir código de conduta, políticas de conflito de interesses, mecanismos de proteção a denunciantes e procedimentos para apuração de irregularidades. No âmbito das parcerias com o terceiro setor, a Lei nº 13.019/2014 exige no artigo 2º, inciso XI, que as organizações da sociedade civil comprovem regularidade fiscal e trabalhista, mas também demonstrem capacidade técnica e operacional. A jurisprudência administrativa tem ampliado essa interpretação para incluir avaliação de práticas de governança nas entidades parceiras. A Instrução Normativa CGU nº 01/2021 detalha os requisitos mínimos para programas de integridade no Poder Executivo Federal, estabelecendo três componentes fundamentais: comprometimento e apoio da alta direção, análise de riscos à integridade e implementação de plano de integridade com monitoramento contínuo.

Como a jurisprudência administrativa e judicial vem interpretando essas obrigações?

O Tribunal de Contas da União tem adotado postura firme na fiscalização de programas de integridade. No Acórdão nº 1.233/2021-TCU-Plenário, determinou-se que empresa estatal apresentasse plano de ação para correção de deficiências identificadas em auditoria de conformidade do programa de integridade, sob pena de multa aos dirigentes. Em outro precedente, o Acórdão nº 786/2022-TCU-Plenário reconheceu que a ausência de programa de integridade estruturado configura falha grave na governança corporativa, podendo caracterizar ato de improbidade administrativa quando resulta em dano ao erário. Contudo, a Corte admitiu gradação proporcional das exigências conforme porte e complexidade do órgão ou entidade. Os tribunais de justiça estaduais têm seguido linha similar. O Tribunal de Justiça de São Paulo, em decisões sobre responsabilização de gestores públicos, tem considerado a existência de programas de integridade como elemento mitigador de responsabilidade pessoal, especialmente quando demonstrado que o gestor agiu dentro dos protocolos estabelecidos. Há divergência quanto ao momento exigível da implementação completa dos programas. Alguns acórdãos do TCU consideram razoável prazo de maturação, enquanto outros órgãos de controle exigem cronograma específico e documentado desde o início. A Controladoria-Geral da União tem adotado critério intermediário, avaliando a evolução incremental dos programas.

Como essas exigências impactam a prática advocatícia para clientes públicos e privados?

Para advogados que atuam com clientes que contratam com o poder público, a primeira consequência é a necessidade de orientar sobre adequação preventiva. Empresas que participam de licitações precisam demonstrar conformidade com requisitos de integridade, o que pode incluir comprovação de programa estruturado, certificações específicas e histórico de conformidade fiscal e trabalhista. Na consultoria a órgãos públicos, o profissional deve mapear riscos jurídicos na implementação dos programas. Isso inclui análise de compatibilidade com regime jurídico de pessoal, limites de discricionariedade administrativa e possibilidade de terceirização de atividades relacionadas ao compliance. A responsabilização pessoal de gestores por omissão na implementação tornou-se risco concreto. No contencioso, surgem novas teses defensivas. A comprovação de programa de integridade funcionando adequadamente pode afastar responsabilidade subjetiva em ações de improbidade, demonstrando que o dano decorreu de falha pontual e não de ausência de controles. Essa linha argumentativa tem encontrado acolhida quando acompanhada de evidências documentais robustas. Para advogados que atuam em processos administrativos sancionadores, conhecer as normas de integridade permite questionar procedimentos que não observaram os protocolos internos do órgão. Se a administração dispõe de programa estruturado mas não o seguiu no caso concreto, há vício processual arguível. Essa tese tem prosperado em recursos hierárquicos e mandados de segurança. A due diligence em fusões e aquisições envolvendo estatais ou empresas com contratos públicos significativos precisa incluir avaliação detalhada do programa de integridade. Passivos ocultos relacionados a deficiências de compliance podem gerar responsabilização posterior, impactando valoração e cláusulas de garantia nos contratos empresariais.

Perguntas frequentes

Fontes

• Pauta sugerida pela cobertura de: ConJur

Este artigo teve curadoria da equipe da Legale Educacional e foi produzido com apoio de inteligência artificial. As citações de lei e de artigos de código foram conferidas no texto oficial publicado pelo Planalto.