FUNDEB: Direitos, Rateio e Ações Judiciais para Advogados

O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, conhecido como FUNDEB, representa um dos pilares centrais do financiamento educacional no Brasil. A sua estrutura contábil e jurídica suscita debates profundos acerca da destinação vinculada de recursos e dos direitos subjetivos dos profissionais do magistério. A discussão sobre a possibilidade de professores pleitearem judicialmente a complementação ou o rateio de verbas oriundas deste fundo toca em pontos sensíveis do Direito Administrativo e Constitucional.

Para o advogado que atua na defesa de servidores públicos ou na consultoria de entes municipais, compreender a natureza jurídica dessas verbas é essencial. Não se trata apenas de uma questão de repasse financeiro, mas de entender a estrutura federativa de cooperação e as obrigações constitucionais de investimento mínimo em educação. O artigo 212-A da Constituição Federal, regulamentado pela Lei nº 14.113/2020, estabelece as diretrizes que moldam essa relação jurídica.

A Natureza Jurídica do FUNDEB e a Vinculação de Receitas

O FUNDEB é um fundo especial, de natureza contábil, formado por recursos provenientes de impostos e transferências dos Estados, Distrito Federal e Municípios. A sua principal característica é a vinculação constitucional de receitas. Isso significa que os valores que ingressam no fundo não podem ser utilizados livremente pelo gestor público para qualquer finalidade, sob pena de responsabilidade administrativa e penal.

A Emenda Constitucional nº 108/2020 trouxe alterações significativas ao aumentar a subvinculação destinada ao pagamento dos profissionais da educação básica. Anteriormente fixado em 60%, o patamar mínimo passou para 70% dos recursos anuais totais do fundo. Essa mudança legislativa fortaleceu a tese de que tais verbas possuem caráter alimentar e preferencial para a categoria.

Entretanto, surge a controvérsia jurídica quando o ente federado não aplica a totalidade desse percentual mínimo na folha de pagamento. A questão que se impõe é se esse “sobra” ou a má gestão dos recursos gera um direito subjetivo individual ao professor de receber a diferença sob a forma de abono ou complementação salarial. A análise deve permear o princípio da legalidade estrita e as normas de direito financeiro.

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Diferenciação entre Piso Salarial e Rateio de Sobras

É fundamental distinguir dois institutos jurídicos frequentemente confundidos: o piso salarial profissional nacional e o rateio de sobras do FUNDEB. O piso, instituído pela Lei nº 11.738/2008, é o valor mínimo que deve ser pago aos profissionais do magistério público da educação básica. O cumprimento do piso é uma obrigação legal do ente federativo, independentemente da disponibilidade financeira momentânea do fundo, devendo ser complementado pela União se necessário.

Por outro lado, o rateio de sobras refere-se à distribuição do saldo remanescente dos 70% (ou 60% na vigência anterior) que não foram utilizados para pagamento de remuneração ordinária. A jurisprudência e a doutrina divergem sobre a obrigatoriedade automática desse rateio. Enquanto alguns defendem que a verba é “carimbada” e deve necessariamente chegar ao bolso do professor, outros sustentam que a aplicação deve ocorrer na valorização da carreira como um todo, não necessariamente via bônus imediato.

A Lei de Responsabilidade Fiscal também entra nessa equação complexa. O gestor público deve equilibrar a obrigatoriedade de gasto mínimo com a educação e os limites de despesa com pessoal. O advogado deve estar atento se o pleito de complementação não viola os limites prudenciais estabelecidos na legislação fiscal, o que poderia tornar a execução de uma eventual sentença favorável extremamente dificultosa.

Legitimidade Ativa e Passiva nas Ações de Complementação

No âmbito processual, a definição das partes legítimas é um dos primeiros obstáculos a serem superados. A legitimidade ativa, em tese, pertence aos profissionais da educação básica em efetivo exercício. Contudo, discute-se se aposentados e pensionistas teriam direito a tais verbas, considerando que a natureza do FUNDEB é a valorização do profissional ativo e o desenvolvimento do ensino.

A jurisprudência tem oscilado quanto à extensão desse direito aos inativos, muitas vezes baseando-se na paridade constitucional (quando aplicável) ou na natureza indenizatória versus remuneratória da verba pleiteada. Se a complementação for entendida como um abono por desempenho ou sobra de caixa, a exclusão dos inativos ganha força argumentativa.

Quanto à legitimidade passiva, a ação deve ser direcionada contra o ente federativo responsável pelo pagamento dos vencimentos, ou seja, o Município ou o Estado. A União, embora participe da complementação do fundo em âmbito nacional, geralmente não possui legitimidade para figurar no polo passivo de demandas individuais de servidores municipais ou estaduais, salvo em discussões sobre a metodologia de cálculo do Valor Aluno Ano (VAA).

O Princípio da Eficiência e a Gestão dos Recursos Educacionais

A análise do Direito Administrativo moderno não pode se afastar do princípio da eficiência. A destinação dos recursos do FUNDEB visa, em última análise, a melhoria da qualidade do ensino. Quando se pleiteia a complementação salarial via judicial, está-se, indiretamente, realizando um controle de legalidade sobre a gestão orçamentária do Executivo.

O Poder Judiciário, ao intervir nessas questões, deve agir com cautela para não invadir a discricionariedade administrativa na alocação de recursos, desde que respeitados os mínimos constitucionais. No entanto, a discricionariedade não é um cheque em branco. Se a lei determina que 70% dos recursos são para remuneração e o ente público utiliza apenas 50%, há uma ilegalidade flagrante passível de correção judicial.

A construção de teses defensivas ou autorais nessa área exige um domínio não apenas da legislação educacional, mas também das normas gerais de Direito Administrativo. Para advogados que desejam se especializar na defesa contra o Estado ou na consultoria pública, a Pós-Graduação Prática em Direito Administrativo é uma ferramenta indispensável para navegar por esses temas.

A Controvérsia dos Precatórios do FUNDEF/FUNDEB

Um capítulo à parte nessa discussão envolve os valores recuperados pelos entes federativos a título de complementação da União, decorrentes de cálculos incorretos do antigo FUNDEF. Esses montantes, muitas vezes bilionários, geraram uma corrida judicial por parte de sindicatos e professores que desejam receber sua cota-parte.

A Lei nº 14.057/2020 e a Emenda Constitucional nº 114/2021 pacificaram, em parte, o entendimento de que pelo menos 60% desses valores de precatórios devem ser repassados aos profissionais do magistério. Contudo, a forma de pagamento, a incidência de juros de mora e a base de cálculo para distribuição individual permanecem como pontos de litígio constante.

O advogado deve diferenciar com clareza os pedidos de complementação corrente (baseados no fluxo mensal do fundo) dos pedidos baseados em passivos judiciais (precatórios). A natureza jurídica do crédito é distinta, assim como os requisitos para a sua percepção. No caso dos precatórios, trata-se de verba extraordinária, enquanto a complementação mensal refere-se à verba ordinária de custeio.

Desafios na Prova Pericial e Contábil

A instrução probatória em ações que envolvem o FUNDEB é eminentemente documental e pericial. Para demonstrar o direito à complementação, não basta alegar que o salário está baixo. É necessário provar contabilmente que houve ingresso de receita vinculada suficiente e que o ente público deixou de aplicar o percentual mínimo exigido por lei na remuneração dos profissionais.

Isso exige do operador do Direito uma capacidade de análise interdisciplinar. A leitura de balancetes, relatórios de gestão fiscal e extratos do Banco do Brasil (agente financeiro do fundo) torna-se parte da rotina forense. Muitas demandas improcedem justamente pela incapacidade da parte autora em demonstrar, matematicamente, a existência da “sobra” de recursos que justificaria o rateio ou complementação.

Além disso, é preciso estar atento aos descontos legais e à composição da remuneração. Muitas vezes, o ente público já paga acima do piso através de gratificações e adicionais, e utiliza a verba do FUNDEB para cobrir essa folha total. O conceito de “remuneração” para fins de cumprimento do artigo 212-A da Constituição abrange vencimento básico e vantagens fixas, o que pode esvaziar a tese de descumprimento do mínimo constitucional.

Reflexos Previdenciários da Complementação

Outro ponto nevrálgico é o reflexo previdenciário das verbas pagas a título de rateio ou abono do FUNDEB. Se a verba for considerada remuneratória, deve haver a incidência de contribuição previdenciária e, consequentemente, o valor deve integrar a base de cálculo para futura aposentadoria. Se for indenizatória, não há incidência nem reflexo.

Essa definição impacta diretamente o cálculo atuarial dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS). Advogados que atuam na área devem orientar seus clientes sobre os riscos e benefícios de cada qualificação jurídica. Ganhar uma ação de rateio sem a devida averbação previdenciária pode resolver um problema financeiro imediato, mas gerar um prejuízo de longo prazo no momento da inativação do servidor.

A complexidade aumenta quando se observa que muitos municípios instituem leis locais definindo o rateio como “abono indenizatório” justamente para evitar o encargo patronal previdenciário e o déficit atuarial. A legalidade dessas leis locais pode ser questionada em face da legislação federal que regulamenta o fundo.

O Papel dos Tribunais Superiores na Uniformização

Dada a multiplicidade de ações individuais e coletivas sobre o tema, a intervenção dos tribunais superiores é inevitável para garantir a segurança jurídica. A uniformização da jurisprudência busca evitar que professores de municípios vizinhos, em situações idênticas, tenham destinos processuais opostos apenas por divergências de entendimento entre juízes de primeiro grau ou Tribunais de Justiça estaduais.

A tese a ser fixada em precedentes qualificados deve equilibrar a proteção ao salário do servidor (natureza alimentar) com a higidez das contas públicas (princípio do equilíbrio orçamentário). O Direito não pode fechar os olhos para a realidade fiscal, mas tampouco pode permitir o desvio de finalidade de verbas carimbadas constitucionalmente para a educação.

Assim, o estudo aprofundado não se limita a ler a lei seca. Exige o acompanhamento da evolução dos julgados, entendendo os “distinguishing” (distinções) e “overruling” (superações) que ocorrem na matéria. A advocacia de alta performance na área pública depende dessa atualização constante.

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Insights sobre o Tema

A judicialização da política educacional é um fenômeno crescente. O advogado deve perceber que o FUNDEB não é apenas um fundo contábil, mas um instrumento de garantia de direitos fundamentais. A tendência é que o controle sobre a destinação desses recursos se torne cada vez mais rígido, com o Judiciário atuando como garantidor do “mínimo existencial” na educação.

Além disso, a advocacia consultiva preventiva ganha relevância. Municípios precisam de orientação para realizar o rateio de forma legal, evitando ações de improbidade administrativa e garantindo que o pagamento extra não viole a Lei de Responsabilidade Fiscal em exercícios futuros.

A questão da transparência é central. A dificuldade de acesso aos dados reais de arrecadação e despesa é um dos maiores entraves para a efetivação desses direitos. A utilização de ações de exibição de documentos e mandados de segurança para acesso à informação tende a crescer como estratégia preliminar às ações de cobrança.

Perguntas e Respostas

1. O que é o rateio das sobras do FUNDEB?

O rateio das sobras do FUNDEB ocorre quando o ente federativo (Estado ou Município) não atinge o percentual mínimo de 70% dos recursos do fundo com o pagamento da remuneração dos profissionais da educação básica. O valor remanescente deve ser distribuído entre esses profissionais para cumprir a exigência constitucional.

2. Quem tem legitimidade para pedir o rateio do FUNDEB?

Em regra, possuem legitimidade os profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública. A inclusão de aposentados e pensionistas é matéria controversa, dependendo da legislação local e do entendimento jurisprudencial sobre a natureza (remuneratória ou indenizatória) da verba.

3. A verba de rateio do FUNDEB incorpora ao salário?

Depende da lei municipal ou estadual que autoriza o pagamento. Geralmente, o rateio é pago como abono ou bônus, não se incorporando automaticamente ao vencimento base para fins de anuênios ou quinquênios, salvo disposição legal em contrário.

4. O pagamento do piso salarial depende das sobras do FUNDEB?

Não. O pagamento do Piso Salarial Profissional Nacional é uma obrigação legal independente da existência de sobras. O ente público deve pagar o piso utilizando os recursos do FUNDEB e, se estes forem insuficientes, deve complementar com recursos próprios ou solicitar complementação da União.

5. Existe prazo prescricional para cobrar diferenças do FUNDEB?

Sim. Tratando-se de Fazenda Pública, o prazo prescricional é de cinco anos, conforme o Decreto nº 20.910/32. Nas obrigações de trato sucessivo (prestações mensais), a prescrição atinge apenas as parcelas vencidas há mais de cinco anos antes do ajuizamento da ação, e não o fundo de direito, salvo se houver negativa expressa da Administração.

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Acesse a lei relacionada em Decreto nº 20.910/32

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-26/stj-vai-decidir-se-professores-podem-pedir-complementacao-do-fundeb/.