Extinção ICMS-ST: Nova Matriz Fiscal e Reforma Tributária

A Extinção da Substituição Tributária do ICMS e a Nova Matriz de Incidência Fiscal

O sistema tributário brasileiro atravessa um momento de transformação estrutural sem precedentes, marcado pela transição de um modelo arcaico e complexo para um sistema alinhado às melhores práticas internacionais de tributação sobre o consumo. No centro desse debate jurídico está o instituto da Substituição Tributária (ST) no âmbito do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). O desmantelamento progressivo desse mecanismo, previsto na reestruturação trazida pela Reforma Tributária, representa não apenas uma alteração contábil, mas uma profunda mudança na dogmática jurídica que rege a relação entre fisco e contribuinte. Para os operadores do Direito, compreender as nuances dessa extinção é vital para antecipar cenários de litigiosidade e oferecer um planejamento tributário robusto.

A Substituição Tributária foi concebida, historicamente, como um instrumento de praticidade fiscalizatória (praticabilidade tributária). Ao concentrar o recolhimento do tributo em uma única etapa da cadeia produtiva — geralmente na indústria ou na importação —, o Estado visava reduzir a evasão fiscal e simplificar a arrecadação. Contudo, essa simplificação administrativa gerou, ao longo de décadas, distorções econômicas severas e um contencioso jurídico gigantesco. A cobrança antecipada com base em uma Margem de Valor Agregado (MVA) presumida frequentemente resultava em uma tributação superior à realidade econômica da operação final, ferindo princípios constitucionais basilares como a capacidade contributiva e a vedação ao confisco.

A Natureza Jurídica da Substituição Tributária e suas Imperfeições

Juridicamente, a Substituição Tributária para a frente, prevista no artigo 150, § 7º, da Constituição Federal, baseia-se na presunção de ocorrência de um fato gerador futuro. O legislador, antecipando a cadeia de circulação, obriga o substituto (primeiro elo da cadeia) a recolher o tributo referente às etapas subsequentes até o consumidor final. O problema central reside na palavra presunção. A base de cálculo presumida raramente coincide com a base de cálculo real da venda ao consumidor final.

Durante anos, o Supremo Tribunal Federal (STF) debateu a definitividade dessa tributação. A tese firmada no Recurso Extraordinário (RE) 593.849 alterou o paradigma anterior, garantindo ao contribuinte o direito à restituição da diferença do ICMS pago a maior no regime de substituição tributária para a frente, quando a base de cálculo efetiva da operação for inferior à presumida. Essa decisão foi um marco na busca pela verdade material na tributação, mas também evidenciou a ineficiência do modelo de ST, que passou a exigir controles paralelos complexos para apuração de resíduos a restituir ou a complementar.

A manutenção desse regime tornou-se insustentável diante da necessidade de modernização econômica. O mecanismo de ST, ao antecipar receitas para os cofres públicos, retira capital de giro das empresas e encarece o produto na ponta, pois o imposto pago antecipadamente integra o custo financeiro da operação. Além disso, a complexidade das normas estaduais, com inúmeros Protocolos e Convênios ICMS no âmbito do CONFAZ (Conselho Nacional de Política Fazendária), transformou o compliance tributário em um desafio hercúleo, gerando insegurança jurídica constante.

A Transição para o Modelo de IVA Dual (IBS e CBS)

A solução jurídica e econômica adotada pelo legislador constituinte derivado, por meio da Emenda Constitucional 132/2023, foi a migração para um sistema de Imposto sobre Valor Agregado (IVA) Dual. Este sistema é composto pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, e pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre Estados e Municípios. A principal característica desse novo modelo é a não cumulatividade plena e a tributação no destino.

Ao adotar a tributação no destino e a não cumulatividade ampla, a lógica que sustentava a Substituição Tributária deixa de existir. No novo modelo, o tributo é cobrado em cada etapa da cadeia apenas sobre o valor adicionado, com direito a crédito imediato do imposto pago na etapa anterior. Isso elimina a necessidade de presumir o valor final da mercadoria, pois o imposto incide sobre o valor real da transação em cada elo da cadeia. Para os advogados, entender essa nova dinâmica é essencial. O foco do contencioso deixará de ser a base de cálculo presumida e passará a ser a correta apropriação e manutenção dos créditos tributários.

Para dominar os aspectos técnicos dessa mudança constitucional profunda, é recomendável o estudo específico das novas regras. O curso sobre A Emenda Constitucional 132/2023 e a Reforma Tributária da Legale Educacional oferece a base teórica necessária para compreender como esses novos tributos irão operar e como a legislação complementar irá regular a extinção gradativa do ICMS-ST.

O Fim da “Guerra Fiscal” e a Uniformização da Legislação

Um dos efeitos diretos do fim da Substituição Tributária e da implementação do IBS é a mitigação da chamada “Guerra Fiscal”. No regime do ICMS, os Estados utilizavam benefícios fiscais e regimes especiais de ST para atrair investimentos, gerando uma competição desleal e uma fragmentação legislativa caótica. Com o IBS, a legislação será uniforme em todo o território nacional, embora as alíquotas possam variar entre os entes federativos. Isso representa um avanço significativo para a segurança jurídica.

Entretanto, o advogado deve estar atento ao período de transição. A coexistência dos dois sistemas (o antigo ICMS/ISS e o novo IBS/CBS) durante anos exigirá uma dupla conformidade (compliance). As empresas precisarão gerenciar o estoque de créditos de ICMS acumulados, inclusive aqueles decorrentes de ST, e planejar a utilização desses ativos fiscais frente às novas obrigações. A advocacia tributária preventiva terá um papel crucial na análise dos contratos de fornecimento e na revisão das estruturas societárias para adaptar os negócios à nova realidade fiscal.

Repercussões no Fluxo de Caixa e Planejamento Financeiro

A extinção da Substituição Tributária terá um impacto imediato no fluxo de caixa das empresas, especialmente aquelas que atuam no varejo e na distribuição. No modelo de ST, essas empresas adquiriam mercadorias com o imposto já recolhido, o que representava um custo antecipado. Com o fim desse regime, o recolhimento ocorrerá na venda efetiva, liberando capital de giro. Por outro lado, a responsabilidade pelo recolhimento, que antes estava concentrada na indústria, será pulverizada por toda a cadeia.

Isso exigirá das empresas uma governança tributária muito mais rigorosa. O risco de inadimplência fiscal, que antes era mitigado pela concentração da cobrança no substituto tributário, agora recai sobre cada contribuinte individualmente. O advogado tributarista deverá orientar seus clientes sobre os riscos de passivos ocultos e a necessidade de sistemas de controle eficientes para garantir o recolhimento correto do IBS e da CBS, evitando autuações e a incidência de multas pesadas.

Desafios Jurídicos da Não Cumulatividade Plena

Embora a teoria do IVA pressuponha a não cumulatividade plena, a prática jurídica demonstra que o Fisco tende a criar restrições ao aproveitamento de créditos. No regime atual do PIS/COFINS e do IPI, o conceito de “insumo” gerou anos de batalhas judiciais no STJ (Superior Tribunal de Justiça). Com o IBS e a CBS, a promessa é de que o crédito seja financeiro, ou seja, tudo o que for adquirido para a atividade empresarial dará direito a crédito.

Contudo, a Lei Complementar que regulamentará esses tributos será o campo de batalha onde se definirão as exceções e as limitações a esse direito. O advogado deve estar preparado para defender a amplitude do direito ao crédito, combatendo eventuais restrições infralegais que tentem diminuir a base de creditamento das empresas. A interpretação dos princípios constitucionais introduzidos pela Emenda 132/2023 será fundamental para garantir que a não cumulatividade seja efetiva e não apenas retórica.

A Responsabilidade Tributária e o “Split Payment”

Uma inovação tecnológica e jurídica que acompanhará o fim da ST é o mecanismo de “Split Payment” (pagamento fracionado). Nesse modelo, o recolhimento do tributo ocorre automaticamente no momento da liquidação financeira da transação, garantindo que o valor do imposto vá diretamente para os cofres públicos. Isso visa substituir a garantia que a ST oferecia contra a evasão, mas através da tecnologia bancária e não da presunção legal.

As implicações jurídicas do Split Payment são vastas. Questões sobre a natureza jurídica dessa retenção, a responsabilidade das instituições financeiras e o tratamento de devoluções e cancelamentos de vendas precisarão ser analisadas à luz do Código Tributário Nacional (CTN) e das garantias fundamentais do contribuinte. O profissional do Direito precisará atuar na defesa de contribuintes que possam sofrer bloqueios indevidos ou retenções excessivas devido a falhas sistêmicas nesse novo mecanismo de arrecadação.

O Papel Estratégico do Advogado na Nova Ordem Tributária

A extinção do ICMS-ST não é apenas uma reforma legislativa; é uma mudança de cultura fiscal. O Brasil está abandonando um modelo baseado na desconfiança e na presunção para adotar um modelo baseado na rastreabilidade e na tributação do valor real. Isso exige que o advogado tributarista deixe de ser apenas um litigante contra exações indevidas e passe a ser um estrategista de negócios.

O conhecimento profundo sobre a formação de preços, a logística de suprimentos e a contabilidade fiscal torna-se indispensável. A capacidade de interpretar a legislação de transição e aplicar os novos conceitos de IBS e CBS diferenciará os profissionais no mercado. A demanda por consultoria jurídica para a revisão de processos fiscais e para o planejamento da sucessão de regimes tributários crescerá exponencialmente.

Para os profissionais que desejam se posicionar como autoridades nessa nova era do Direito Tributário, a especialização é o único caminho viável. A complexidade da matéria exige um estudo aprofundado e contínuo.

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Insights Jurídicos

A extinção da Substituição Tributária representa a vitória do princípio da capacidade contributiva sobre o princípio da praticabilidade administrativa. O sistema move-se da ficção jurídica da presunção para a realidade econômica da transação efetiva.

O período de transição entre o regime de ICMS-ST e o novo IVA Dual (IBS/CBS) será o momento mais crítico para as empresas, gerando um “limbo jurídico” onde a gestão de créditos acumulados será o maior ativo e o maior risco das corporações.

O “Split Payment” surge como o sucessor tecnológico da Substituição Tributária, transferindo o ônus do controle fiscal da indústria para o sistema financeiro, alterando as relações de responsabilidade tributária previstas no artigo 128 do CTN.

A uniformização da legislação do IBS em âmbito nacional reduzirá drasticamente o contencioso administrativo baseado em interpretações divergentes de regulamentos estaduais, centralizando as grandes discussões teses de direito no Comitê Gestor e no Poder Judiciário Federal.

A não cumulatividade plena prometida pela reforma deve ser vigiada de perto pelos advogados. Qualquer tentativa de restrição ao creditamento via legislação infraconstitucional poderá ser objeto de controle de constitucionalidade, dada a clareza do texto da EC 132/2023.

Perguntas e Respostas

1. O que acontece com os créditos de ICMS-ST acumulados pelas empresas após a extinção do regime?
Os créditos acumulados de ICMS, inclusive os decorrentes de ST, constituem direito adquirido do contribuinte. A Lei Complementar que regulamentar a Reforma Tributária deverá prever mecanismos para a utilização desses saldos, seja através de compensação com o novo IBS, seja por meio de ressarcimento, respeitando o artigo 150 da Constituição e o princípio da não cumulatividade. O advogado deve estar atento aos prazos decadenciais e prescricionais para garantir esse aproveitamento.

2. A extinção da Substituição Tributária pode resultar em aumento da carga tributária imediata para o consumidor?
Em teoria, a extinção da ST elimina o “imposto sobre imposto” e a margem de valor agregado presumida que muitas vezes era superior à real, o que poderia reduzir preços. No entanto, a carga tributária final dependerá das alíquotas de referência do IBS e da CBS. Se a alíquota uniforme for muito elevada para compensar a perda de arrecadação, pode haver aumento de preços em setores que antes eram sub-tributados ou gozavam de benefícios fiscais específicos.

3. Como fica a situação dos contratos de longo prazo firmados sob a vigência do ICMS-ST?
Contratos de longo prazo que preveem cláusulas de preço baseadas na sistemática de ST precisarão ser repactuados. A alteração na forma de tributação constitui um fato superveniente que altera o equilíbrio econômico-financeiro do contrato (teoria da imprevisão). Advogados deverão revisar cláusulas de “gross up” (cálculo do imposto por dentro) e definir de quem será a responsabilidade pelo recolhimento no novo modelo de tributação no destino.

4. O mecanismo de “Split Payment” fere o sigilo bancário ou a livre iniciativa?
Há debates jurídicos sobre a constitucionalidade do Split Payment. Embora vise a eficiência arrecadatória, o bloqueio automático de valores pode afetar o fluxo de caixa de forma desproporcional. A defesa jurídica se concentrará na razoabilidade da medida e na garantia de que o fracionamento do pagamento não configure confisco ou restrição indevida à atividade econômica, especialmente em casos de disputas sobre o valor do tributo devido.

5. Qual é a principal diferença entre a “Substituição Tributária para frente” e a tributação pelo IBS/CBS?
A principal diferença é o momento e a base de cálculo. Na ST para frente, cobra-se o imposto antes da venda final, sobre uma base presumida (fictícia). No IBS/CBS, cobra-se o imposto em cada etapa da cadeia, apenas sobre o valor adicionado naquela etapa, e a base de cálculo é o valor real da transação. Isso elimina a necessidade de pedidos de restituição por venda a valor menor que o presumido, simplificando a relação jurídico-tributária.

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Acesse a lei relacionada em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc132.htm

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-14/o-fim-do-icms-st-entre-a-racionalidade-e-o-choque-de-transicao-quando-o-acerto-estrutural-gera-onus-imediatos/.