A nova arquitetura constitucional do Sistema Tributário Nacional: Análise da Emenda Constitucional 132/2023 e a transição do IVA Dual
O cenário jurídico brasileiro atravessa uma de suas transformações mais profundas e estruturais das últimas décadas. A promulgação da Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023, inaugurou um novo capítulo na história do Direito Tributário nacional. Não se trata apenas de uma alteração de alíquotas ou bases de cálculo, mas de uma reengenharia completa do modelo de tributação sobre o consumo. Para o advogado e o jurista, compreender as nuances dessa mudança não é apenas uma questão de atualização, mas de sobrevivência profissional diante da complexidade que se avizinha.
A reforma introduz o modelo de Imposto sobre Valor Adicionado (IVA), amplamente utilizado em economias desenvolvidas, mas com uma peculiaridade federativa brasileira: o IVA Dual. Este sistema divide a competência tributária entre a União e os entes subnacionais (Estados, Distrito Federal e Municípios). A partir de 2026, inicia-se a fase de testes práticos desse modelo, exigindo dos operadores do Direito uma atenção redobrada aos novos fatos geradores, sujeitos passivos e, principalmente, às regras de transição que conviverão com o sistema antigo por um longo período.
O coração da reforma reside na criação de dois tributos principais que compartilham a mesma materialidade, fatos geradores, bases de cálculo e sujeitos passivos, embora tenham destinos de arrecadação distintos. Estamos falando da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, e do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre Estados e Municípios.
A CBS vem para substituir o PIS (Programa de Integração Social) e a COFINS (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social). Já o IBS tem a missão de unificar e substituir o ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), de competência estadual, e o ISS (Imposto Sobre Serviços), de competência municipal. Juridicamente, essa unificação resolve o histórico conflito de competência entre ISS e ICMS, especialmente no que tange a serviços mistos e softwares, eliminando a zona cinzenta que gerou contencioso por décadas.
Para o profissional do Direito, é crucial notar que a legislação infraconstitucional (Lei Complementar) deverá tratar de forma uniforme ambos os tributos. Isso significa que, embora sejam entes tributantes distintos, a regra matriz de incidência será espelhada. Isso reduz a complexidade normativa, mas exige um domínio profundo da Lei Complementar que regulamentará a matéria, a qual definirá o conceito de “bem” e “serviço” de forma ampla, abrangendo tangíveis e intangíveis.
Uma das alterações dogmáticas mais relevantes trazidas pela EC 132/2023 é a mudança do princípio da origem para o princípio do destino na cobrança do tributo. No sistema anterior, a arrecadação ficava, em grande parte, no local onde a produção ou a prestação do serviço ocorria. Com a reforma, a tributação passa a ser devida ao local onde ocorre o consumo do bem ou serviço.
Essa alteração tem profundas implicações no Direito Financeiro e na repartição de receitas, mas, para o advogado tributarista, o impacto é sentido na estruturação de planejamentos tributários. A “guerra fiscal”, baseada na concessão de incentivos de ICMS para atrair indústrias, perde sua razão de existir no novo formato, uma vez que o imposto não pertencerá mais ao estado produtor.
Paralelamente, a reforma institui a não-cumulatividade plena. Diferente do sistema de PIS/COFINS e ICMS, onde a apropriação de créditos era restrita e gerava inúmeras lides administrativas e judiciais (vide o conceito de insumo para fins de creditamento), o novo modelo adota o “crédito financeiro”. Isso significa que todo o imposto pago na etapa anterior da cadeia produtiva gera crédito para a etapa seguinte, exceto em casos de uso e consumo pessoal. Para dominar essas novas regras de creditamento e defender os interesses dos contribuintes, o aprofundamento técnico é indispensável, sendo recomendável buscar uma Pós-Graduação em O Novo Direito Tributário com a Reforma Tributária que aborde especificamente a operacionalização desses créditos.
Além do IVA Dual, a reforma introduziu o Imposto Seletivo (IS), de competência da União. Previsto no novo inciso VIII do artigo 153 da Constituição Federal, este tributo tem nítido caráter extrafiscal. Sua função não é primariamente arrecadatória, mas regulatória, visando desestimular o consumo de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente.
Conhecido internacionalmente como “sin tax” (imposto do pecado), o IS incidirá sobre a produção, comercialização ou importação desses bens. Para o jurista, abrem-se discussões sobre a taxatividade do rol de produtos nocivos, a proporcionalidade das alíquotas e a vedação ao confisco. Haverá, certamente, intenso debate judicial sobre o que constitui “prejudicial à saúde e ao meio ambiente” para fins de incidência deste imposto, demandando teses jurídicas robustas baseadas em princípios constitucionais.
A implementação da reforma não será abrupta. O legislador constituinte derivado optou por um modelo de transição longeva para mitigar impactos inflacionários e permitir a adaptação dos sistemas contábeis e jurídicos das empresas. O ano de 2026 é o marco inicial dessa jornada prática.
Neste ano, haverá a cobrança de uma alíquota teste de 0,9% para a CBS e 0,1% para o IBS, totalizando 1% de carga tributária sobre as operações. Este valor será compensado com os tributos federais (PIS/COFINS) devidos. O objetivo desta fase é testar a arrecadação, o sistema de cobrança digital e, fundamentalmente, o mecanismo de “split payment” (pagamento fracionado) que será a base tecnológica da arrecadação.
A partir de 2027, a CBS entra em vigor integralmente, extinguindo-se o PIS e a COFINS. As alíquotas do IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) serão reduzidas a zero, exceto para produtos que tenham industrialização na Zona Franca de Manaus, mantendo a competitividade daquela região. Já a transição do IBS (ICMS e ISS) será mais lenta, ocorrendo gradativamente entre 2029 e 2032, com a extinção completa dos tributos antigos apenas em 2033.
Uma inovação institucional de grande porte é a criação do Comitê Gestor do IBS. Como o imposto é de competência compartilhada entre Estados e Municípios, foi necessário criar uma entidade supranacional (sem vinculação hierárquica com a União) para gerir a arrecadação, fiscalização e distribuição das receitas.
Este órgão terá competência para editar regulamento único, uniformizar a interpretação da legislação e dirimir contenciosos administrativos. A estrutura e o funcionamento deste Comitê representam um desafio ao federalismo clássico brasileiro, criando uma figura de “federalismo de cooperação” forçada. Para o advogado, isso significa que o contencioso administrativo do IBS não ocorrerá mais nos Tribunais de Impostos e Taxas estaduais ou Conselhos Municipais de forma isolada, mas sim sob a égide deste novo órgão centralizado.
A uniformização da jurisprudência administrativa será um ponto positivo, mas a concentração de poder e a representatividade dos entes federados dentro do Comitê serão temas de constantes análises constitucionais. Entender o regimento e o processo administrativo perante este Comitê será uma nova área de atuação processual tributária.
A Emenda Constitucional 132/2023 previu regimes diferenciados para certos setores da economia, reconhecendo suas peculiaridades. Serviços de educação, saúde, transporte coletivo, produtos agropecuários, alimentos da cesta básica e atividades artísticas terão reduções de alíquotas em 60% ou até 100% (isenção).
Além disso, há regimes específicos para combustíveis e lubrificantes, serviços financeiros, operações com bens imóveis, planos de saúde e concursos de prognósticos. Para o advogado que atua no direito imobiliário ou bancário, por exemplo, a reforma tributária possui capítulos próprios que alteram a forma de tributação sobre a receita e o faturamento. No caso dos serviços financeiros, a base de cálculo e as alíquotas poderão ser diferenciadas, dada a natureza da intermediação financeira que não agrega valor da mesma forma que a cadeia industrial.
Essas exceções à regra geral do IVA (alíquota única de referência) são essenciais para evitar o aumento desproporcional da carga tributária em setores sensíveis. Contudo, a definição exata do que se enquadra em cada categoria dependerá da Lei Complementar, o que certamente gerará dúvidas interpretativas e a necessidade de pareceres jurídicos detalhados para o enquadramento correto das atividades empresariais.
Um mecanismo de justiça fiscal introduzido é o “cashback”, ou a devolução do imposto pago para famílias de baixa renda. A ideia é tornar o sistema menos regressivo. No Brasil, tributa-se muito o consumo, o que penaliza proporcionalmente os mais pobres. Com o cashback, busca-se personalizar a tributação. A regulamentação definirá quem são os beneficiários e como se dará essa devolução (provavelmente no momento da compra ou via crédito em conta), o que também abre campo para o Direito Digital e a proteção de dados.
A reforma tributária é indissociável da evolução tecnológica. O modelo de cobrança prevê o “split payment”, onde o recolhimento do tributo ocorre no momento da liquidação financeira da transação. Ao passar o cartão de crédito ou realizar um PIX, o sistema bancário separará automaticamente a parcela do vendedor e a parcela do fisco (IBS e CBS).
Isso visa reduzir drasticamente a sonegação e a inadimplência, além de acabar com a figura do “devedor contumaz”. Para as empresas, o fluxo de caixa será impactado, pois o imposto será recolhido em tempo real, eliminando o diferimento financeiro que existe hoje entre a venda e o dia do pagamento da guia do imposto. O advogado corporativo deverá auxiliar as empresas na revisão de contratos e na gestão desse novo fluxo financeiro para garantir a conformidade e a saúde financeira do negócio.
A implementação dessa tecnologia exigirá uma integração profunda entre bancos, meios de pagamento e o Comitê Gestor. Falhas no sistema, retenções indevidas e problemas de conciliação serão novos tipos de lide que surgirão, misturando Direito Tributário, Direito Bancário e Direito Civil.
Diante de tamanha revolução, o papel do advogado tributarista se expande. Deixa de ser focado apenas na recuperação de créditos baseados em teses de inconstitucionalidade do sistema antigo e passa a ser, primordialmente, consultivo e de planejamento. A transição de 2026 a 2033 será um período de “convivência” entre dois sistemas, dobrando a complexidade operacional das empresas.
Haverá a necessidade de gerir o passivo tributário do sistema antigo (ICMS/ISS/PIS/COFINS) enquanto se implementa o compliance do sistema novo (IBS/CBS). Contratos de longo prazo precisarão ser repactuados para prever a incidência dos novos tributos e o reequilíbrio econômico-financeiro. Cláusulas de preço, responsabilidade tributária e local de execução deverão ser revistas à luz da nova legislação.
A especialização torna-se, portanto, um diferencial competitivo inegociável. O profissional que dominar a teoria do IVA, a jurisprudência internacional sobre o tema (já que nossos tribunais ainda não têm acervo sobre a matéria) e as minúcias da Lei Complementar estará em posição de destaque. O investimento em educação continuada, como através de uma Pós-Graduação em O Novo Direito Tributário com a Reforma Tributária, é o caminho mais seguro para adquirir a competência técnica necessária para navegar por este oceano de mudanças.
A reforma tributária não é um evento estático, mas um processo dinâmico que se desdobrará ao longo da próxima década. A compreensão aprofundada da Emenda Constitucional 132/2023 é apenas o primeiro passo. O verdadeiro desafio estará na interpretação e aplicação das normas infraconstitucionais e na defesa dos contribuintes contra eventuais excessos do fisco na sanha arrecadatória que costuma acompanhar grandes mudanças legislativas.
Quer dominar a Reforma Tributária e se destacar na advocacia? Conheça nosso curso Pós-Graduação em O Novo Direito Tributário com a Reforma Tributária e transforme sua carreira.
A transição para o IVA Dual e o princípio do destino representam uma mudança de paradigma que vai além da economia; é uma reconfiguração do pacto federativo. A centralização da gestão do IBS retira poder político dos estados produtores e democratiza a receita para os municípios onde a população reside e consome. Além disso, a não-cumulatividade plena promete acabar com o “resíduo tributário” que hoje encarece as exportações e os investimentos, potencialmente aumentando a competitividade do produto nacional. Por fim, a tecnologia do “split payment” transformará a obrigação tributária principal em algo quase automático, deslocando o foco do contencioso para as obrigações acessórias e a classificação correta de bens e serviços.
Em 2026, inicia-se a fase de testes práticos da reforma. Será cobrada uma alíquota somada de 1% (0,9% de CBS federal e 0,1% de IBS estadual/municipal) sobre as operações tributáveis. Esse valor poderá ser compensado com os tributos atuais (PIS/COFINS) para não aumentar a carga tributária total neste primeiro momento. O objetivo é calibrar os sistemas de arrecadação.
Não. A extinção desses impostos será gradual. Eles continuarão existindo integralmente até 2028. A partir de 2029, suas alíquotas serão reduzidas gradativamente (proporção de 1/10 ao ano) até serem totalmente extintos em 2033, quando o IBS estará plenamente implementado.
O Imposto Seletivo é um tributo de competência federal com finalidade extrafiscal, visando desestimular o consumo de produtos prejudiciais à saúde e ao meio ambiente. Ele incidirá sobre a produção, comercialização ou importação de bens como cigarros e bebidas alcoólicas, mas a lista completa e as alíquotas serão definidas por Lei Complementar.
Diferente do modelo atual de crédito físico (restrito), o novo sistema adota a não-cumulatividade plena baseada no crédito financeiro. Isso significa que o imposto cobrado na etapa anterior gera crédito para a empresa adquirente abater do imposto devido na venda seguinte, de forma ampla, englobando praticamente todas as aquisições de bens e serviços relacionados à atividade econômica.
A fiscalização e cobrança do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) ficarão a cargo do Comitê Gestor do IBS. Este será um órgão com independência técnica, formado por representantes dos Estados, Distrito Federal e Municípios, que atuará de forma uniformizada em todo o território nacional, centralizando a arrecadação e distribuindo as receitas aos entes federados conforme o princípio do destino.
Aprofunde seu conhecimento sobre o assunto na Wikipedia.
Acesse a lei relacionada em Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-jan-09/reforma-tributaria-o-que-muda-a-partir-de-2026/.
Reforma Tributária EC 132/2023: Aprofunde-se no IVA Dual, CBS, IBS e a transição do sistema tributário nacional. Essencial para o advogado tributarista.
Direitos morais do autor: entenda como eles limitam o poder editorial sobre nome e pseudônimo. Proteja sua autoria e evite violações contratuais.
Reforma Tributária EC 132/2023: Aprofunde-se no IVA Dual, CBS, IBS e a transição do sistema tributário nacional. Essencial para o advogado tributarista.
Direitos morais do autor: entenda como eles limitam o poder editorial sobre nome e pseudônimo. Proteja sua autoria e evite violações contratuais.
