Cooperativas: Licitação, Fraudes e a Lei 14.133

A Natureza Jurídica das Cooperativas e o Direito Administrativo

O debate sobre a atuação de sociedades cooperativas no âmbito das contratações públicas exige um mergulho profundo nas raízes do Direito Administrativo e do Direito do Trabalho. Compreender a natureza jurídica dessas entidades é o primeiro passo para o profissional do Direito que deseja atuar com segurança nesta área. As cooperativas, regidas pela Lei 5.764/1971, caracterizam-se como sociedades de pessoas, com forma e natureza jurídica próprias, de natureza civil. Elas não estão sujeitas à falência e constituem-se para prestar serviços aos seus associados. O grande diferencial reside na ausência do escopo de lucro como finalidade principal, buscando, em vez disso, o proveito econômico comum de seus cooperados.

Quando transportamos essa figura jurídica para o cenário das compras governamentais, surgem desafios interpretativos significativos. A Administração Pública, pautada pelo princípio da eficiência e da economicidade, frequentemente encontra nas propostas dessas entidades valores mais atrativos. Isso ocorre, em grande parte, devido ao tratamento tributário diferenciado e à ausência de recolhimento de determinados encargos trabalhistas inerentes à relação de emprego tradicional. Contudo, essa aparente vantagem econômica não pode servir de escudo para fraudes à legislação laboral. O ordenamento jurídico repudia veementemente a utilização da roupagem cooperativista para mascarar relações de subordinação.

O Princípio da Livre Iniciativa e a Nova Lei de Licitações

A Constituição Federal de 1988 consagra a livre iniciativa e a livre concorrência como fundamentos da ordem econômica. Sob essa ótica, vedar aprioristicamente a participação de cooperativas em certames públicos configuraria uma violação frontal aos ditames constitucionais. Historicamente, muitos editais traziam cláusulas restritivas, gerando infindáveis debates no judiciário e nas cortes de contas. O Tribunal de Contas da União, ao longo dos anos, firmou entendimento de que a restrição só é válida quando a natureza do serviço demandar subordinação jurídica, incompatível com o cooperativismo.

A Lei 14.133/2021, o novo marco legal das licitações, trouxe luz e parâmetros mais objetivos para essa controvérsia. O legislador procurou equilibrar a garantia de participação dessas entidades com a necessidade de blindar o Estado contra passivos trabalhistas. Para o advogado administrativista, dominar essa transição legislativa e as novas exigências documentais e operacionais é absolutamente imprescindível. A nova legislação exige que o modelo de negócio da licitante seja compatível com a essência do cooperativismo real, rejeitando a figura da pseudocooperativa.

A Linha Tênue entre Cooperativismo e Intermediação de Mão de Obra

O cerne da questão jurídica reside na identificação precisa da chamada “marchandage”, ou seja, a mercancia do trabalho humano. A intermediação ilícita de mão de obra ocorre quando uma entidade se interpõe entre o tomador dos serviços e o trabalhador, cobrando uma taxa de administração apenas para fornecer a força de trabalho. Em uma cooperativa genuína, existe a “affectio societatis”. Os cooperados são donos do negócio, participam das assembleias, definem os rumos da entidade e assumem os riscos do empreendimento de forma solidária.

No entanto, a prática revela que muitas instituições são criadas com o único propósito de burlar a Consolidação das Leis do Trabalho. Nessas fraudes, os supostos cooperados não possuem qualquer poder de decisão. Eles são alocados nos órgãos públicos da mesma forma que os empregados de uma empresa de terceirização tradicional. A cooperativa, nesses casos, atua como um mero departamento de recursos humanos terceirizado, repassando ordens, controlando horários e aplicando sanções. Essa desvirtuação do modelo associativo atinge frontalmente os princípios basilares do Direito do Trabalho, esvaziando a proteção social do trabalhador.

Subordinação Jurídica e a Descaracterização do Vínculo

Para a descaracterização da fraude, o profissional do Direito deve focar no artigo 3º da CLT. A presença da pessoalidade, não eventualidade, onerosidade e, principalmente, da subordinação jurídica, pulveriza a presunção de legalidade da cooperativa. A subordinação jurídica é o elemento nevrálgico dessa equação. Se o fiscal do contrato administrativo do órgão público ou o encarregado da própria cooperativa exerce poder diretivo sobre o trabalhador, a fraude está configurada. O verdadeiro cooperado trabalha com autonomia, prestando serviços aos clientes da cooperativa, e não sob a batuta de um empregador disfarçado.

O princípio da primazia da realidade sobre a forma orienta as decisões da Justiça do Trabalho nessas lides. Não importam os estatutos minuciosamente redigidos, as atas de assembleia registradas em cartório ou os recibos de quotas-partes. Se a dinâmica fática demonstrar a sujeição do indivíduo ao poder de comando de outrem, o vínculo de emprego será reconhecido. O aprofundamento nesses conceitos materiais é o que separa uma defesa genérica de uma atuação técnica de excelência no contencioso trabalhista envolvendo entes públicos.

Requisitos Legais para a Participação em Certames Públicos

Diante desse cenário de riscos, a legislação administrativa passou a exigir cautelas redobradas. A aceitação de cooperativas em procedimentos licitatórios não é um passe livre, mas um caminho cercado de requisitos específicos. O edital deve prever mecanismos de fiscalização contínua para garantir que a execução do contrato seja feita exclusivamente por cooperados. Além disso, a entidade deve comprovar que seu objeto social tem estrita relação com o objeto da licitação. Não se admite, por exemplo, que uma cooperativa de transportes vença um certame para fornecer serviços de limpeza predial.

A documentação exigida na fase de habilitação também é mais rigorosa. A administração pública deve solicitar o registro na Organização das Cooperativas Brasileiras, a relação dos cooperados que executarão o serviço, e a comprovação de que o estatuto atende fielmente à Lei 5.764/1971. É um erro estratégico considerar que a fase de habilitação seja uma mera formalidade burocrática. Para o advogado que representa empresas concorrentes, a análise minuciosa desses documentos pode ser a chave para impugnar a participação de uma cooperativa irregular e garantir a vitória do seu cliente no certame.

O Artigo 16 da Lei 14.133/2021 e suas Implicações Práticas

O artigo 16 da Lei 14.133/2021 estabelece os contornos exatos para que os profissionais constituídos sob a forma de cooperativa possam participar de licitações. A norma exige a demonstração de que a constituição e o funcionamento da entidade obedecem às regras próprias da legislação de regência. Mais do que isso, impõe que a execução dos serviços contratados seja realizada obrigatoriamente pelos próprios cooperados. Fica terminantemente proibida a contratação de empregados não associados para a execução do objeto do contrato administrativo, salvo exceções legais muito restritas.

Outro ponto crucial estabelecido por este artigo é a exigência de que os cooperados aufiram renda superior àquela que receberiam se fossem empregados celetistas exercendo a mesma função. Essa regra visa garantir que a vantagem competitiva da cooperativa na licitação não decorra da precarização das condições de remuneração da força de trabalho. Trata-se de uma blindagem jurídica inovadora. Exige dos operadores do direito uma capacidade de cálculo e de análise econômica do contrato administrativo que transcende o mero conhecimento dogmático das leis.

A Visão dos Tribunais de Contas e da Justiça do Trabalho

A jurisprudência brasileira construiu, a duras penas, um sistema de freios e contrapesos para lidar com o fenômeno das falsas cooperativas na administração pública. O Tribunal de Contas da União atua na prevenção e na correção de rumos durante a fase licitatória e de execução contratual. O TCU entende que a administração não pode se omitir na fiscalização. Se houver indícios de subordinação ou de mera locação de mão de obra, o gestor público tem o dever de rescindir o contrato e comunicar o Ministério Público do Trabalho. A omissão do gestor atrai para si a responsabilidade solidária por eventuais danos ao erário e aos trabalhadores.

Por outro lado, a Justiça do Trabalho atua na reparação do dano quando a fraude já se consumou. A Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho é o grande farol nesse tema. Caso fique comprovada a fraude, a Justiça do Trabalho reconhece o vínculo empregatício diretamente com a cooperativa, ou, em casos específicos, com a empresa interposta. A Administração Pública, na figura do ente contratante, atrai para si a responsabilidade subsidiária pelos débitos trabalhistas caso fique evidenciada a sua conduta culposa na fiscalização do contrato administrativo, a chamada culpa in vigilando.

Estratégias de Prevenção e Adequação no Cenário Licitatório

A atuação preventiva do advogado é o ativo mais valioso tanto para a Administração Pública quanto para as sociedades cooperativas. Para os entes públicos, a assessoria jurídica deve focar na elaboração de editais blindados. É necessário incluir cláusulas claras sobre a proibição de pessoalidade e subordinação direta dos prestadores ao gestor público. O profissional do direito deve treinar os fiscais de contrato para que não ajam como verdadeiros chefes dos cooperados. O domínio profundo dessas nuances é fundamental para qualquer profissional, e buscar qualificação em cursos como a Advocacia Trabalhista na Administração Pública proporciona as ferramentas necessárias para mitigar esses passivos milionários.

Para as cooperativas, o compliance trabalhista e societário é uma questão de sobrevivência no mercado de compras governamentais. A assessoria jurídica deve garantir que as assembleias sejam reais, que a distribuição das sobras seja transparente e proporcional, e que não exista um grupo diretivo que atue como dono de uma empresa mercantil. A estruturação interna deve repelir qualquer sombra de relação de emprego entre a cooperativa e seus sócios. Demonstrar essa integridade corporativa não apenas garante a habilitação nas licitações, mas também afasta condenações pesadas na Justiça do Trabalho. O advogado atua aqui como um arquiteto de estruturas jurídicas sólidas, evitando que o sonho do cooperativismo se transforme em um pesadelo judicial.

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Insights Profissionais

A supremacia da primazia da realidade. No embate entre os documentos formais apresentados na licitação e a dinâmica real da prestação de serviços, a Justiça do Trabalho sempre privilegiará a realidade dos fatos. Advogados devem orientar seus clientes públicos a fiscalizar a rotina diária, e não apenas as guias de recolhimento e estatutos. A ausência de subordinação deve ser vivida na prática, e não apenas declarada em cláusulas contratuais.

A responsabilidade subsidiária não é automática. O Supremo Tribunal Federal já pacificou que o inadimplemento dos encargos trabalhistas pela contratada não transfere automaticamente a responsabilidade à Administração Pública. É necessário que o advogado do ente público comprove de forma robusta e documental que houve fiscalização efetiva. A defesa eficiente depende da demonstração de que o Estado não incorreu em culpa in vigilando durante a execução do contrato.

O artigo 16 da Nova Lei de Licitações como filtro de mercado. A exigência legal de que os cooperados possuam remuneração superior ao piso da categoria celetista correlata atua como um desincentivo severo às fraudes. Profissionais jurídicos devem usar essa métrica matemática como argumento central em impugnações de editais ou em recursos administrativos contra cooperativas que apresentem propostas com valores inexequíveis.

A importância do compliance societário cooperativista. Não basta apenas evitar a subordinação. A ausência de atas de assembleia regulares, a falta de prestação de contas aos associados e a centralização do poder de decisão em poucos indivíduos descaracterizam a affectio societatis. O advogado corporativo deve realizar auditorias periódicas para garantir que o espírito democrático da Lei 5.764/1971 seja rigorosamente mantido.

Perguntas e Respostas Frequentes

O que diferencia uma cooperativa regular de uma mera intermediadora de mão de obra?
A cooperativa regular é uma sociedade de pessoas baseada na ajuda mútua, onde os cooperados são donos do negócio, não possuem subordinação jurídica e participam das decisões e dos resultados econômicos. A mera intermediadora utiliza a roupagem de cooperativa para mascarar relações de emprego, submetendo os trabalhadores a horários, ordens rígidas e pagamentos fixos, atuando como uma agência de empregos disfarçada.

A Administração Pública pode proibir a participação de cooperativas em seus editais?
Como regra geral, não. A vedação genérica fere o princípio constitucional da livre concorrência. No entanto, a restrição é juridicamente aceita quando a natureza do serviço demandar, invariavelmente, estado de subordinação jurídica e pessoalidade, características incompatíveis com o trabalho cooperado genuíno.

O que acontece se a Justiça do Trabalho identificar que a cooperativa contratada pelo Estado era uma fraude?
O vínculo de emprego será reconhecido diretamente com a prestadora de serviços, desconsiderando a natureza de cooperativa. Caso fique provado que a Administração Pública falhou no seu dever de fiscalizar o contrato administrativo (culpa in vigilando), o ente público será condenado subsidiariamente a arcar com as verbas trabalhistas devidas aos trabalhadores.

Quais são os novos requisitos da Lei 14.133/2021 para essas contratações?
A nova lei de licitações exige, entre outros pontos, que a cooperativa comprove a regularidade de sua constituição, que os serviços sejam prestados pessoalmente pelos cooperados e que a remuneração auferida por eles seja superior àquela que receberiam caso fossem contratados no regime celetista para a mesma função.

Como o advogado do ente público deve orientar a fiscalização do contrato para evitar passivos?
O advogado deve implementar um manual de fiscalização rigoroso, orientando os fiscais de contrato a não dar ordens diretas aos cooperados, não controlar seus horários de entrada e saída e não exigir pessoalidade na prestação do serviço. A comunicação e as exigências contratuais devem ser direcionadas exclusivamente ao representante legal da cooperativa, preservando a autonomia do cooperativismo.

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Acesse a lei relacionada em Lei 14.133/2021

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-abr-24/participacao-de-cooperativas-em-licitacoes-mera-intermediacao-de-mao-de-obra/.