No direito administrativo brasileiro, a prestação de serviços públicos constitui uma das missões centrais do Estado. Contudo, nem sempre a atuação direta da Administração Pública se revela eficiente ou possível. Por essa razão, o ordenamento prevê instrumentos que permitem a delegação desses serviços a entes privados, notadamente através da concessão.
A concessão de serviços públicos, disciplinada primordialmente pela Lei n.º 8.987/1995, consiste em delegação, mediante licitação, da execução de serviço público, por prazo determinado, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas, sob fiscalização do Poder Público e por sua conta e risco.
Com a evolução do setor de infraestrutura no Brasil e o advento do Novo Marco Legal do Saneamento Básico (Lei n.º 14.026/2020), novas diretrizes e desafios jurídicos surgiram para adequar a prestação desses serviços a padrões de eficiência, universalização e regulação.
A Lei n.º 14.026/2020 reformou profundamente a regulação do saneamento básico no país. Com forte inspiração nos princípios constitucionais da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da busca pela universalização dos serviços essenciais (art. 225 da CF), o novo marco prioriza a ampliação do acesso à água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos.
Um ponto central do novo marco consiste na exigência de licitações para celebração de novos contratos, vedando a celebração de contratos de programa como instrumentos de prestação direta entre entes federativos e suas respectivas companhias estatais, a partir de determinadas datas. A intenção legislativa foi fomentar a competição, a eficiência e o cumprimento das metas de universalização previstas na legislação.
Além disso, a lei reconfigurou o papel dos municípios e dos estados na titularidade e normatização dos serviços, criando mecanismos para regionalização e fortalecendo a atuação da regulação autônoma.
A Constituição Federal assegura aos municípios a titularidade dos serviços públicos de interesse local (art. 30, V), e isso inclui o saneamento básico. Contudo, a prestação direta por municípios de pequeno porte, ou o vínculo compulsório com empresas estaduais, muitas vezes gerou ineficiências e dificuldades de investimento.
O novo marco propõe consórcios públicos e a regionalização da prestação de serviços, possibilitando a formação de blocos de municípios para viabilizar ganhos de escala, atração de investimentos e especialização técnica. O modelo visa superar fragmentações e garantir a observância às metas de universalização.
A exigência de licitação para concessão dos serviços públicos – regra reforçada pelo novo marco legal – encontra fundamento tanto no art. 37, XXI, da Constituição Federal quanto na Lei das Concessões (art. 2º, II, e principalmente art. 4º).
O processo licitatório tem como objetivos a seleção da proposta mais vantajosa e a observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O não cumprimento desse procedimento sujeita o gestor público à responsabilização administrativa, civil e penal.
Cabe destacar que o edital de licitação deve conter cláusulas essenciais, tais como: escopo dos serviços, metas e indicadores de desempenho, metodologia de reajuste tarifário, garantias e hipóteses de extinção contratual. O equilíbrio econômico-financeiro do contrato é protegido pela legislação (Lei 8.987/95, art. 9º, §3º), assegurando justa remuneração ao concessionário.
O papel do ente regulador – fortalecidos pelo novo marco, especialmente a Agência Nacional de Águas (ANA) – é fundamental para a fiscalização dos contratos e padronização de normas técnicas e contratuais. A regulação visa garantir a qualidade, eficiência e equilíbrio nas relações entre concedente, concessionária e usuários.
A existência de contratos de concessão eficazes, regulação independente e fiscalização rigorosa representam pilares para um ambiente de segurança jurídica e atração de investimentos ao setor.
No regime de concessão, a remuneração do particular adota como base principal a tarifa paga pelos usuários, conforme estipulado contratualmente e sujeito à regulação. O artigo 175 da Constituição estabelece que: “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”.
O contrato pode prever receitas acessórias, como subvenções, receitas de publicidade ou afins, sempre vinculados ao interesse público.
Em nome da universalização dos serviços, o novo marco impõe metas de atendimento – a serem propostas no procedimento licitatório – e mecanismos contratuais de controle e penalização pelo descumprimento.
Em determinadas situações, surgem discussões acerca da transição dos contratos antigos para o novo marco legal, da legalidade de prorrogações e renovações sem licitação e da possibilidade de sub-rogação de contratos em processos de desestatização.
O Poder Judiciário e os Tribunais de Contas vêm consolidando o entendimento de que qualquer flexibilização das regras de licitação e competição exige fundamento legal específico, sob pena de nulidade dos contratos e responsabilização dos agentes públicos.
Nesse contexto, a atuação do profissional do direito é essencial para analisar as nuances do regime jurídico dos contratos administrativos, garantindo a conformidade aos preceitos legais e a mitigação de riscos para o poder concedente, a concessionária e os usuários.
O aprofundamento neste tema é fundamental para advogados, consultores e agentes públicos que atuam no setor, pois envolve aspectos contratuais, regulatórios, de tutela coletiva e de responsabilização.
Para aqueles que desejam dominar integralmente a teoria e a prática dos contratos administrativos no contexto contemporâneo, inclusive sob a ótica do novo regime de concessões e PPPs, recomenda-se fortemente investir em formação especializada, como ocorre na Pós-Graduação em Licitações e Contratos Administrativos.
O descumprimento das metas contratuais, da regulação ou das obrigações legais pode ensejar a aplicação de penalidades previstas em lei ou no contrato – advertências, multas, suspensão, e até declaração de inidoneidade para licitar e contratar com o Poder Público.
A extinção do contrato de concessão pode ocorrer por advento do termo contratual, encampação, caducidade, rescisão, anulação ou falência da concessionária. Nos termos do art. 35 da Lei 8.987/95, a extinção implica a reversão ao poder concedente dos bens relacionados à prestação do serviço.
Os contratos devem prever mecanismos claros e céleres de solução de controvérsias, frequentemente recorrendo à arbitragem, prática permitida pelo art. 11, §2º, da Lei 8.987/95.
Com a constante evolução regulatória e a judicialização de conflitos administrativos, o domínio aprofundado dos temas relacionados à concessão e ao saneamento básico se mostra indispensável para o profissional de direito. Cuidados na elaboração de contratos, acompanhamento regulatório, atuação em litígios e consultoria preventiva podem evitar litígios onerosos e aprimorar a gestão pública e privada.
Por isso, a formação continuada, com atualização legislativa e análise de precedentes relevantes, diferencia o advogado que deseja se posicionar como referência nesse nicho de mercado. Um aprofundamento nessa seara é capitaneado por cursos como a Pós-Graduação em Licitações e Contratos Administrativos, que reúne o arcabouço teórico, prático e regulatório necessário à excelência profissional.
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Advogar ou assessorar no setor de concessões exige conhecimento específico não só das leis gerais, mas também da legislação setorial e dos entendimentos recentes dos tribunais.
A expertise em contratos administrativos agrega valor, amplia oportunidades de mercado e antecipa riscos regulatórios e legais tanto para o setor público quanto para o privado.
A evolução dos marcos legais impõe a necessidade de atualização constante, especialmente em áreas estratégicas como saneamento básico, que sofrem mutações frequentes devido a pressões econômicas, sociais e ambientais.
1. Quais são os principais instrumentos legais que regem a concessão de serviços públicos no Brasil?
Resposta: Os instrumentos principais são a Constituição Federal (arts. 175 e 37, XXI), a Lei n.º 8.987/1995 (Lei das Concessões), a Lei n.º 14.026/2020 (Novo Marco do Saneamento Básico) e leis setoriais específicas.
2. O que mudou com o Novo Marco Legal do Saneamento em relação aos contratos de programa?
Resposta: O novo marco restringiu a celebração de contratos de programa sem licitação, priorizando a licitação competitiva e contratos de concessão, para ampliar a eficiência e universalização dos serviços.
3. Por que a regionalização é incentivada no novo regime jurídico do saneamento básico?
Resposta: A regionalização visa ganhos de escala, melhoria na prestação dos serviços, atração de investimentos e viabilização de metas de universalização, especialmente para municípios de menor porte.
4. Qual a diferença fundamental entre concessão e permissão de serviços públicos?
Resposta: A concessão exige licitação, prazo determinado, regulamento próprio e envolve contrato formal, enquanto a permissão é precária, menos rígida e pode ser revogada unilateralmente pelo poder concedente.
5. Quais são as consequências para a Administração Pública da celebração de concessões sem licitação, quando exigida?
Resposta: A celebração irregular implica nulidade do contrato, responsabilização do agente público envolvido, eventual imputação de dano ao erário e perda da segurança jurídica no contrato celebrado.
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Acesse a lei relacionada em Lei nº 8.987/1995 – Lei das Concessões
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2025-nov-16/a-blindagem-da-cedae-na-contramao-do-novo-marco/.
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