Conama no Licenciamento: A Nova Lei Geral e o Poder Normativo

O Papel Normativo do Conama e os Desafios do Licenciamento Ambiental Frente a Novas Leis Gerais

O Direito Ambiental brasileiro atravessa um momento de transformação estrutural, especialmente no que tange aos mecanismos de controle prévio das atividades econômicas potencialmente poluidoras. O licenciamento ambiental, instrumento central da Política Nacional do Meio Ambiente, instituído pela Lei nº 6.938/1981, tem sido objeto de intenso debate legislativo e doutrinário. No centro dessa discussão encontra-se o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e a extensão de sua competência normativa em um cenário onde se desenha uma nova Lei Geral do Licenciamento. Para o advogado e o jurista, compreender a hierarquia das normas e a função técnica deste órgão colegiado é vital para a segurança jurídica de empreendimentos e para a tutela efetiva do patrimônio ecológico.

Historicamente, o Conama desempenhou um papel supletivo e regulamentador fundamental na ausência de uma lei nacional unificada que detalhasse os ritos do licenciamento. Por décadas, foram as Resoluções do Conama, como a célebre Resolução 001/86 e a 237/97, que estabeleceram as diretrizes, tipologias e competências para o licenciamento. Tais normas infralegais preencheram lacunas deixadas pelo legislador ordinário, garantindo a operabilidade do sistema de proteção ambiental previsto no artigo 225 da Constituição Federal.

Contudo, a iminência ou a promulgação de uma Lei Geral sobre o tema altera drasticamente o equilíbrio de forças entre o Poder Legislativo e o poder normativo da administração pública. Profissionais do Direito devem atentar-se para o princípio da legalidade estrita. Quando uma matéria passa a ser regrada por lei em sentido formal, o espaço para a discricionariedade técnica e normativa dos conselhos administrativos tende a ser restringido, limitando-se à regulamentação técnica daquilo que a lei expressamente autorizar.

A Natureza Jurídica do Conama e sua Competência Normativa

O Conama é um órgão colegiado, consultivo e deliberativo, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama). Sua competência normativa deriva do artigo 8º da Lei nº 6.938/1981, que lhe confere poderes para estabelecer normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. Juridicamente, as resoluções emanadas deste órgão possuem natureza de ato administrativo normativo. Elas não inovam na ordem jurídica com a mesma força da lei, mas explicitam comandos técnicos necessários para a aplicação da legislação ambiental.

A validade das normas do Conama sempre se sustentou na tecnicidade e na representatividade do órgão. Em um campo onde a ciência evolui rapidamente, a legislação ordinária muitas vezes carece de agilidade para definir parâmetros de emissão de efluentes, padrões de qualidade do ar ou metodologias de avaliação de impacto. É neste vácuo que o Conama atua, traduzindo conceitos jurídicos indeterminados, como “impacto significativo”, em critérios objetivos e mensuráveis para a administração pública e para o setor privado.

No entanto, a atuação do Conama não é imune a críticas e desafios judiciais. A jurisprudência dos tribunais superiores, incluindo o Supremo Tribunal Federal (STF), tem oscilado entre a deferência às decisões técnicas do conselho e a anulação de atos que exorbitem o poder regulamentar ou que impliquem em retrocesso ambiental. Para quem busca aprofundamento na matéria, entender essas nuances é essencial. Cursos especializados, como a Pós-Graduação em Direito e Processo Ambiental, oferecem a base teórica necessária para navegar por essas complexidades normativas.

O Impacto de uma Lei Geral no Ordenamento Jurídico

A criação de uma Lei Geral do Licenciamento Ambiental visa, primordialmente, uniformizar procedimentos e reduzir a insegurança jurídica decorrente da multiplicidade de normas estaduais e resoluções administrativas. Sob a ótica do Direito Constitucional e Administrativo, a superveniência de uma lei federal sobre normas gerais de licenciamento atrai para o Congresso Nacional a decisão sobre temas que antes eram definidos pelo Conama, como prazos de validade de licenças, hipóteses de dispensa e modalidades simplificadas de licenciamento.

O princípio da hierarquia das normas impõe que a Resolução do Conama não pode contrariar a Lei Geral. Caso a nova legislação trate de forma exaustiva sobre os tipos de licenças (Prévia, Instalação e Operação) ou crie novas modalidades (como a Licença por Adesão e Compromisso), as resoluções anteriores que dispunham de modo diverso perdem sua eficácia ou devem ser revogadas. Isso cria um período de transição complexo, onde o advogado deve realizar uma análise minuciosa de revogação tácita ou recepção das normas administrativas pela nova lei.

Ademais, a Lei Geral tende a cristalizar procedimentos que antes eram flexíveis. Se por um lado isso traz previsibilidade para o empreendedor, por outro, retira do sistema ambiental a plasticidade necessária para adaptar o licenciamento a novas realidades tecnológicas ou ecológicas. O papel do advogado torna-se, então, o de intérprete da vontade legislativa em consonância com o princípio da vedação ao retrocesso, garantindo que a “simplificação” procedimental não se traduza em desproteção do bem jurídico tutelado.

O Espaço Remanescente para a Regulação Técnica

Mesmo com a vigência de uma Lei Geral, é equivocado assumir que o Conama perderá totalmente sua relevância. A lei, por sua natureza, é abstrata e genérica. Ela dificilmente conseguirá descer aos detalhes técnicos que variam conforme o ecossistema ou a tipologia industrial. O licenciamento ambiental depende de parâmetros científicos: qual a concentração máxima de poluentes permitida? Qual a metodologia para o inventário florestal? Como medir o ruído em áreas urbanas?

Essas respostas continuarão a cargo do Conama ou de órgãos técnicos equivalentes. O que muda é o foco da atuação: de um legislador “de facto” sobre procedimentos administrativos, o Conselho passa a atuar mais como um órgão de estandardização técnica e de dirimição de conflitos federativos, conforme previsto na Lei Complementar nº 140/2011. A competência para editar normas sobre padrões de qualidade ambiental permanece inalterada, sendo esta a espinha dorsal técnica que sustenta a exigibilidade das condicionantes nas licenças ambientais.

Portanto, o operador do Direito deve estar atento à distinção entre normas procedimentais (agora reserva de lei) e normas técnicas (campo da regulação administrativa). A confusão entre essas esferas é comum e pode levar à judicialização de processos de licenciamento, seja por parte do Ministério Público, questionando a legalidade de procedimentos simplificados sem base legal, seja por empresas, contestando exigências técnicas desprovidas de razoabilidade ou base científica nas resoluções.

Federalismo Ecológico e a Competência Concorrente

Outro ponto crucial na análise do papel do Conama pós-Lei Geral é o federalismo. O artigo 23 da Constituição estabelece a competência comum da União, Estados e Municípios para proteger o meio ambiente, enquanto o artigo 24 define a competência concorrente para legislar sobre o tema. A Lei Complementar nº 140/2011 veio para clarear as competências administrativas, mas a tensão legislativa permanece.

O Conama, como órgão federal, muitas vezes editou normas que uniformizavam a atuação dos órgãos estaduais de meio ambiente (OEMAs). Com uma Lei Geral Federal, a autonomia dos estados para legislar sobre procedimentos específicos de licenciamento pode ser questionada se houver conflito com a norma geral da União. O advogado precisa dominar a técnica de interpretação constitucional para defender a prevalência da norma mais protetiva ou da norma específica, dependendo do caso concreto e do interesse defendido.

A descentralização do licenciamento para os municípios, tendência consolidada nos últimos anos, também depende de diretrizes claras. O Conama, em um cenário pós-Lei Geral, poderá ter a função de estabelecer os critérios técnicos para que os conselhos estaduais (Consepas) definam a tipologia de impacto local. Assim, a regulação infralegal continua sendo o elo que conecta a previsão legal abstrata à realidade administrativa dos entes federados.

Segurança Jurídica e a Prevenção de Litígios

A transição de um modelo baseado em resoluções para um modelo estatutário (baseado em lei) gera, inevitavelmente, um passivo de incertezas. Licenças emitidas sob a vigência das resoluções antigas permanecem válidas? Os processos em curso devem se adaptar imediatamente à nova lei? O princípio do tempus regit actum aplica-se de forma absoluta no Direito Ambiental?

A doutrina majoritária entende que, em matéria ambiental, a norma aplicável é a vigente no momento da concessão da licença, salvo se a nova norma for mais favorável ao meio ambiente ou se houver risco grave à saúde pública. No entanto, a aplicação prática desses conceitos é terreno fértil para litígios. O domínio sobre o Direito Intertemporal e os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima é indispensável.

Advogados que atuam na defesa de empreendedores devem construir teses sólidas sobre o direito adquirido à tramitação conforme as regras iniciais, ou sobre a necessidade de adaptação razoável. Já os profissionais que atuam na tutela coletiva ou na administração pública devem focar na eficácia imediata das normas que visam maior proteção ou eficiência no controle ambiental. Para se destacar nesse mercado, o conhecimento aprofundado é a chave, e programas como a Pós-Graduação em Direito e Processo Ambiental são fundamentais para atualizar o jurista frente a essas mudanças paradigmáticas.

Conclusão: A Ressignificação do Conama

O advento de uma Lei Geral do Licenciamento Ambiental não decreta o fim do Conama, mas impõe a sua ressignificação. O órgão deixa de ser o protagonista solitário na definição dos ritos processuais para assumir sua vocação original de órgão técnico e consultivo de excelência. A complexidade dos desafios ambientais contemporâneos — mudanças climáticas, novos poluentes, bioeconomia — exige uma regulação dinâmica que a lei, por si só, não consegue oferecer.

Para o profissional do Direito, o cenário exige uma atualização constante. Não basta mais conhecer as resoluções; é preciso entender como elas interagem com a nova ossatura legislativa, com os princípios constitucionais e com as competências federativas. O licenciamento ambiental, longe de ser apenas um trâmite burocrático, é um procedimento administrativo complexo, onde convergem Direito, técnica e política pública. A capacidade de navegar por essas águas turbulentas distinguirá os especialistas dos generalistas no mercado jurídico.

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Insights sobre o Tema

A mudança do arcabouço normativo do licenciamento ambiental desloca o eixo de poder do Executivo (Conama) para o Legislativo, exigindo dos advogados maior atenção à hermenêutica constitucional do que à simples leitura de resoluções.

A “segurança jurídica” prometida pela Lei Geral pode, paradoxalmente, gerar um período inicial de intensa judicialização para definir o alcance das novas regras frente aos atos normativos antigos e às competências estaduais.

O papel técnico do Conama (definição de padrões e métricas) torna-se ainda mais relevante para dar aplicabilidade concreta aos conceitos abertos que inevitavelmente constarão na legislação federal.

A especialização em Direito Ambiental não se resume mais a conhecer a Lei de Crimes Ambientais ou o Código Florestal; a compreensão profunda do Direito Administrativo e do Processo Civil aplicado ao licenciamento é o novo diferencial competitivo.

Perguntas e Respostas Frequentes

1. Com a aprovação de uma Lei Geral do Licenciamento, as Resoluções do Conama são automaticamente revogadas?
Não necessariamente. Elas permanecem válidas no que não contrariarem a nova lei. Ocorre o fenômeno da não recepção apenas dos dispositivos que forem incompatíveis materialmente com a nova legislação hierarquicamente superior. As normas de caráter estritamente técnico tendem a ser mantidas.

2. O Conama pode criar novas modalidades de licença após a Lei Geral?
Em regra, não. Se a Lei Geral definir taxativamente as modalidades de licenciamento, o Conama não poderá inovar criando novos tipos de licenças por resolução, sob pena de violação do princípio da legalidade. Sua atuação ficará restrita à regulamentação técnica das modalidades previstas em lei.

3. Como fica a competência dos Estados e Municípios diante de uma Lei Geral Federal?
Os Estados mantêm sua competência concorrente para legislar sobre normas específicas e supletivas. Eles podem ser mais restritivos e protetivos que a Lei Federal, mas nunca menos protetivos (princípio da vedação ao retrocesso). Os Municípios seguem competentes para o licenciamento de impacto local, conforme definido pelos conselhos estaduais, observadas as diretrizes gerais da lei federal.

4. O que acontece com os processos de licenciamento em curso quando a lei muda?
Aplica-se, em tese, a norma vigente ao tempo da prática do ato administrativo. Contudo, como o licenciamento é um processo complexo composto por vários atos, as novas regras podem incidir sobre as etapas ainda não concluídas. A jurisprudência analisa caso a caso, ponderando o direito adquirido e a proteção ambiental.

5. Qual a importância de diferenciar normas procedimentais de normas técnicas?
A diferenciação é vital para entender a competência. Normas procedimentais (prazos, ritos, tipos de licença) são matéria de lei (reserva legal). Normas técnicas (limites de emissão, parâmetros de análise química) são matéria típica de regulação administrativa (Conama). Confundir as duas pode levar à anulação de normas ou atos administrativos.

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Acesse a lei relacionada em Lei nº 6.938/1981

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-28/ha-um-papel-para-o-conama-no-licenciamento-ambiental-pos-lei-geral/.