Competência Legislativa Tributária: Limites e Desafios Constitucionais

Competência Legislativa em Matéria Tributária: Limites Constitucionais e Federativos

A competência legislativa, especialmente na seara tributária, é um dos pilares do federalismo brasileiro. A organização do Estado brasileiro, disposta na Constituição Federal de 1988, distribui competências de maneira detalhada, atribuindo a cada ente federativo – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – seu espaço normativo no que tange à criação, arrecadação e fiscalização de tributos.

Neste cenário, compreender como se dá a limitação dessas competências, sobretudo quando interesses federativos e a própria autonomia dos entes entram em tensão, é fundamental para os profissionais do Direito que buscam um domínio aprofundado do Direito Tributário Constitucional.

Competências Tributárias no Pacto Federativo

Distribuição Constitucional das Competências

O artigo 145 da Constituição Federal estabelece os tributos de competência comum a todos os entes federativos: impostos, taxas e contribuições de melhoria. Além disso, a Constituição, em seus artigos 153 a 156, reparte minuciosamente quais tributos cabem à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, formando o chamado Sistema Tributário Nacional.

Assim, a União tem competência para instituir impostos como o Imposto de Renda, IPI, IOF, entre outros (art. 153); aos Estados cabe o ITCMD, IPVA e sobretudo o ICMS (art. 155); aos Municípios ficam reservados o ISS, IPTU e ITBI (art. 156).

A autonomia dos entes para criarem e organizarem sua legislação tributária esbarra nos limites constitucionais definidos, inclusive quanto à forma, base de cálculo, fato gerador e destinação dos tributos, bem como na necessidade de respeitar as garantias individuais e coletivas presentes no texto constitucional.

Competência Normativa, Suplementariedade e Conflitos

A competência normativa pode ser plena ou suplementar. Aos Estados compete legislar sobre o ICMS, por exemplo, respeitando as normas gerais estabelecidas em lei complementar da União (exemplo clássico: Lei Kandir – Lei Complementar nº 87/96).

Eventuais conflitos decorrem, muitas vezes, da superposição de normas: quando um ente pretende invadir a competência legislativa do outro, seja extrapolando sua própria competência, seja ao tentar invalidar atos normativos legítimos de outro ente da Federação. Nestes casos, configura-se o chamado “conflito federativo”, de índole constitucional.

Controle de Constitucionalidade e Atuação dos Poderes

Ato Normativo X Ato Político: A Importância da Separação dos Poderes

A complexidade do federalismo brasileiro implica não apenas o respeito à repartição de competências, mas também o devido processo legislativo e os freios e contrapesos entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.

No cenário tributário, não é incomum que órgãos do Poder Legislativo federal tentem controlar, diretamente, atos normativos locais (estaduais ou municipais), o que pode afrontar tanto a autonomia dos entes quanto o sistema de controle de constitucionalidade previsto na Constituição Federal.

O controle de constitucionalidade é, via de regra, de competência do Poder Judiciário, que pode ser exercido de forma difusa ou concentrada. A usurpação dessa atribuição por outro Poder (ou por ente federativo diverso daquele legitimado) implica violação às cláusulas pétreas da separação dos poderes e do devido processo legal.

Controle dos Atos Legislativos pelos Tribunais

A principal via de controle da constitucionalidade dos atos normativos estaduais e municipais, especialmente quanto à usurpação de competência, é através das ações diretas de inconstitucionalidade (ADI), ações declaratórias de constitucionalidade (ADC) e Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), amplamente tratadas nos artigos 102, §2º, 103 e 102, I, a, da CF.

Essas ações são de competência do Supremo Tribunal Federal, cabendo exclusivamente a ele a declaração com efeitos vinculantes e erga omnes quanto à (in)constitucionalidade da lei ou ato normativo estadual frente à Constituição Federal.

Limites da Competência do Legislativo Federal Sobre Normas Locais

Sendo a competência primária sobre determinadas espécies tributárias dos Estados e do Distrito Federal, não cabe ao Legislativo federal – notadamente o Senado Federal ou Câmara dos Deputados – invalidar, suspender ou anular atos normativos editados no âmbito de outro ente federativo, a não ser nos casos taxativamente previstos pela Constituição (ex: controle de Resoluções do Senado sobre alíquotas de ICMS interestaduais – art. 155, § 2º, IV).

Esta limitação decorre da própria natureza do pacto federativo, bem como da autonomia dos Estados, assegurada pelo artigo 18 da Constituição Federal.

Jurisprudência Constitucional: Validade das Leis Estaduais

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem sido reiterada em afirmar que eventual violação à Constituição Federal por lei estadual deve ser apreciada em sede de controle concentrado de constitucionalidade (ADI), e não por meio de atos administrativos ou políticos prolatados por órgãos legislativos federais.

Essa posição fortalece as garantias do Estado Democrático de Direito e assegura que os conflitos federativos sejam amadurecidos e solucionados pelo foro adequado, garantindo-se o contraditório, a ampla defesa e a hierarquia constitucional.

ICMS: Regime Constitucional e Autonomia dos Estados

O ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) é, sem dúvida, o tributo estadual de maior relevância econômica no Brasil. Regulamentado pelo artigo 155, II, da CF e por legislação infraconstitucional, como a Lei Complementar 87/96, o ICMS possui base de incidência ampla e regula boa parte da arrecadação dos Estados.

No entanto, por estar sujeito ao regime de normas gerais editadas pela União, bem como ao princípio da legalidade (art. 150, I, CF), sua disciplina normativa exige respeito à competência do Estado-membro e à legislação complementar federal. Tais requisitos visam evitar a chamada “guerra fiscal” e promover um mínimo de uniformidade tributária, respeitando a lógica do pacto federativo.

A violação dessas balizas pode ensejar questionamentos constitucionais, mas, como exposto, o foro adequado é o Supremo Tribunal Federal por meio das ações de controle concentrado citadas, e não deliberações administrativas de órgãos de outro ente federativo.

Para o profissional que atua com direito tributário, mergulhar profundamente nessas questões é crucial, especialmente em temas complexos envolvendo competência legislativa estadual, controle concentrado e prática na intervenção judicial contra leis estaduais. Um caminho natural para tal aprofundamento é uma formação específica, como a Pós-Graduação em Direito Tributário e Processo Tributário.

O Papel do Senado nas Suspensões de Leis

A competência do Senado Federal para suspender a execução de lei declarada inconstitucional pelo STF (art. 52, X, CF) é muito específica: pressupõe o trânsito em julgado da decisão do STF em ação direta ou outra via adequada, com reconhecimento expresso da incompatibilidade da norma frente à Constituição.

Assim, é fundamental diferenciar o exercício legítimo do papel constitucional do Senado (suspender a execução de norma já declarada inconstitucional) da usurpação da competência originária do Judiciário para processar e julgar constitucionalidade de leis estaduais ou municipais. Ultrapassar este limite implica grave lesão ao pacto federativo e à separação dos poderes.

Princípios Constitucionais Relacionados à Competência Tributária

Legalidade e Segurança Jurídica

O princípio da legalidade tributária (art. 150, I, CF) veda a exigência ou majoração de tributo sem lei que o estabeleça. Este é um dos maiores instrumentos de garantia para o contribuinte e de delimitação da competência dos entes para instituírem obrigações fiscais, reforçando a previsibilidade e a segurança jurídica.

Princípio Federativo

Outro aspecto crucial é o respeito ao princípio federativo (art. 1º e 18). A autonomia dos entes federativos é elemento estruturante da Constituição, devendo ser observada em todos os níveis de relação institucional.

Havendo invasão de competência, afetando o equilíbrio federativo, é papel do STF a restauração da ordem constitucional, preservando-se competências e evitando a interferência de um poder ou ente no espaço decisório do outro.

Relevância Prática e Aperfeiçoamento Profissional

Compreender e dominar os limites da competência legislativa tributária, bem como os mecanismos de controle constitucional, é absolutamente essencial para a atuação estratégica na advocacia tributária, seja para defender contribuintes, seja para atuar em processos de consultoria para entes federativos e empresas.

Além do conhecimento teórico, é fundamental ter visão prática e entender como essas questões se desenrolam no âmbito judicial, quais os precedentes relevantes nos tribunais superiores e como elaborar peças que estejam em sintonia com a jurisprudência e os fundamentos constitucionais.

A especialização por meio de uma formação como a Pós-Graduação em Direito Tributário e Processo Tributário potencializa a segurança e sofisticação com que o advogado ou operador do Direito pode atuar nesses litígios, agregando enorme valor em sua atuação profissional.

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Insights

O respeito à competência legislativa dos entes federativos é essencial para o equilíbrio do pacto federativo.
A intervenção política de órgãos de um ente federativo nos atos normativos de outros fere gravemente o desenho constitucional.
O controle de constitucionalidade de leis estaduais pertence ao STF, assegurando o contraditório e a estabilidade nas relações institucionais.
A atuação profissional precisa estar sempre balizada pelos recentes julgados do Supremo Tribunal Federal, cuja jurisprudência é central em temas de competência tributária.
A atualização e o aprofundamento nas complexidades do Direito Tributário Constitucional são diferenciais claros para a advocacia de sucesso.

Perguntas e Respostas

1. Qual a principal distinção entre competência legislativa plena e suplementar em matéria tributária?
A competência plena permite ao ente federativo legislar de forma abrangente sobre a matéria. A suplementar ocorre quando o ente pode disciplinar apenas aspectos que não tenham sido regulados por normas gerais da União.

2. O que o Senado Federal pode suspender em matéria legislativa estadual?
O Senado pode suspender apenas a execução de normas estaduais já declaradas inconstitucionais pelo STF, conforme previsto no artigo 52, X, da CF.

3. Qual é o foro adequado para questionar a constitucionalidade de leis estaduais?
Esses questionamentos devem ser submetidos ao STF por meio de ADI, ADC ou ADPF, conforme a natureza da questão.

4. Como o princípio federativo influencia a atuação legislativa dos entes?
O princípio federativo garante a autonomia dos entes na sua esfera de competência, proibindo ingerências indevidas de outros entes.

5. Por que é importante especializar-se em competência tributária e controle de constitucionalidade?
Porque são temas centrais para defesa eficaz de interesses públicos e privados, evitando nulidades e intervenções indevidas, e permitindo atuação técnica estratégica frente ao STF e aos órgãos administrativos.

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Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2025-set-05/stf-confirma-anulacao-de-oficio-do-senado-que-suspendeu-leis-paulistas-sobre-icms/.