Comitê Gestor e Reforma: Desafios para o Direito Tributário

O Novo Regime Fiscal e o Papel Institucional do Comitê Gestor no Federalismo de Cooperação

A reformulação do Sistema Tributário Nacional, consolidada pela Emenda Constitucional nº 132/2023, inaugurou uma nova era nas relações jurídico-tributárias brasileiras. Ao instituir o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios, e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, o legislador constituinte derivado alterou profundamente a estrutura do pacto federativo. Nesse cenário, o ano de 2026 desponta não apenas como um marco temporal para o início da cobrança, mas como o momento crucial de teste para a arquitetura institucional que sustentará o novo modelo: o Comitê Gestor do IBS.

Para os profissionais do Direito, compreender a natureza jurídica, as competências e os desafios constitucionais desse órgão é imperativo. Não se trata apenas de uma agência arrecadadora, mas de uma entidade *sui generis* que exercerá funções essenciais de uniformização, fiscalização e contencioso administrativo. A advocacia tributária, historicamente moldada pelo contencioso judicial fragmentado e pela guerra fiscal, deverá adaptar-se a um cenário onde a centralização normativa e procedimental busca reduzir a complexidade, mas inevitavelmente gera novos debates sobre autonomia federativa e legalidade.

A Natureza Jurídica do Comitê Gestor do IBS

O Comitê Gestor do IBS (CG-IBS) foi desenhado para ser o pilar operacional do federalismo cooperativo no Brasil. Previsto no artigo 156-B da Constituição Federal, ele atua como uma entidade pública sob regime especial, dotada de independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira. Diferentemente de conselhos anteriores, como o CONFAZ, que possuía um caráter mais deliberativo e político entre secretários de fazenda, o CG-IBS possui competências executivas diretas sobre a administração do tributo.

A criação dessa entidade responde a uma necessidade pragmática de simplificação. Com a fusão do ICMS (estadual) e do ISS (municipal) no IBS, tornou-se inviável manter 27 legislações estaduais e mais de 5.570 legislações municipais operando de forma desconexa. O Comitê surge, portanto, como o ente responsável por editar o regulamento único do imposto, uniformizar a interpretação da legislação e gerir a arrecadação e distribuição das receitas.

Para o advogado tributarista, isso sinaliza uma mudança drástica na fonte das normas infralegais. O domínio sobre as resoluções e normativas do Comitê será tão ou mais importante do que o conhecimento das leis ordinárias locais. O aprofundamento técnico torna-se vital, e cursos como A Emenda Constitucional 132/2023 e a Reforma Tributária são ferramentas essenciais para navegar nessa nova estrutura normativa.

Competências Constitucionais e Infraconstitucionais

As atribuições do Comitê Gestor são vastas e penetram no núcleo da atividade fiscal. Cabe a ele arrecadar o imposto, efetuar as compensações e distribuir o produto da arrecadação entre os entes federativos. Além disso, o órgão decidirá o contencioso administrativo tributário em última instância, o que representa uma centralização inédita no processo administrativo fiscal brasileiro.

Essa concentração de poderes levanta questões relevantes sobre o devido processo legal e a ampla defesa. A uniformização das decisões administrativas pode reduzir a insegurança jurídica, eliminando a disparidade de entendimentos entre diferentes conselhos de contribuintes estaduais e municipais. No entanto, a estrutura desse contencioso e a garantia de independência dosjulgadores serão pontos de intensa vigilância pela advocacia especializada.

O Desafio do Federalismo e a Autonomia dos Entes

A principal tensão jurídica trazida pela implementação do Comitê Gestor e pelo início da vigência do novo sistema reside na preservação da autonomia financeira dos entes subnacionais. O artigo 18 da Constituição Federal consagra a autonomia dos Municípios, Estados e União. Críticos e juristas apontam que a delegação de competências administrativas e normativas a um órgão centralizado poderia ferir a cláusula pétrea do pacto federativo, ao retirar dos entes a capacidade plena de gerir suas próprias receitas.

Entretanto, a doutrina mais moderna de Direito Financeiro e Tributário defende que a autonomia não é absoluta e deve ser interpretada à luz do federalismo de cooperação. O modelo de IVA Dual (IBS e CBS) pressupõe que a competência tributária — o poder de instituir o tributo — permanece com os entes políticos, que mantêm o poder de fixar suas alíquotas (dentro de certos limites). O Comitê Gestor, por sua vez, exerce a capacidade tributária ativa, ou seja, a função de arrecadar e fiscalizar, atuando como mandatário dos entes federados.

Essa distinção entre competência para instituir e capacidade para arrecadar é sutil, mas fundamental para a defesa da constitucionalidade do novo regime. A advocacia deverá estar preparada para litígios que questionem os limites da atuação regulamentar do Comitê, especialmente quando suas normas impuserem obrigações acessórias onerosas ou restrições que os entes locais considerem invasivas. Entender a Hipótese de Incidência do IBS e da CBS é o primeiro passo para identificar onde terminam os poderes do legislador local e onde começam as atribuições do Comitê.

A Transição a Partir de 2026: O Período de Teste

O cronograma estabelecido pela Emenda Constitucional define 2026 como o ano de início da cobrança dos novos tributos, ainda que em caráter experimental. Nesse período, a alíquota será de 0,9% para a CBS e 0,1% para o IBS, valores que serão compensados com o PIS/Cofins. Esse “período de teste” tem uma função jurídica e operacional crucial: validar o sistema de cobrança, as tecnologias de *split payment* (pagamento fracionado) e a eficiência do Comitê Gestor sem causar um choque abrupto na carga tributária ou na economia.

Juridicamente, esse período servirá para identificar lacunas na legislação complementar e falhas nos procedimentos do Comitê. Será o momento em que as primeiras teses sobre a base de cálculo, o momento da incidência e a não-cumulatividade plena serão testadas na prática. A advocacia preventiva terá um papel preponderante nessa fase, assessorando empresas na adaptação dos sistemas fiscais e na interpretação das primeiras normativas operacionais.

O Princípio do Destino e a Distribuição de Receitas

Uma das mudanças mais significativas trazidas pelo novo sistema, operacionalizado pelo Comitê Gestor, é a tributação no destino. Historicamente, o Brasil adotou um modelo misto com forte predominância da tributação na origem (onde o bem é produzido), o que fomentou a guerra fiscal. Com o IBS, o imposto pertence ao local onde ocorre o consumo.

Essa alteração exige uma logística complexa de apuração e repasse de receitas. O Comitê Gestor atuará como uma câmara de compensação (*clearing house*), recebendo o imposto pago pelo contribuinte e direcionando-o ao ente federativo de destino. Para o Direito Tributário, isso altera a relação jurídica da obrigação tributária. A identificação do sujeito ativo (quem tem o direito de receber) passa a depender da correta identificação do local de consumo, o que pode gerar novos tipos de conflitos de competência, não mais sobre a natureza do serviço ou mercadoria, mas sobre a localização espacial da operação.

O Contencioso Administrativo e Judicial

A estrutura do contencioso administrativo sob a égide do Comitê Gestor é um dos tópicos de maior interesse para a classe jurídica. A promessa de um processo administrativo único para o IBS visa combater a morosidade e a imprevisibilidade. No entanto, a transição do modelo atual para o novo sistema exigirá um domínio técnico aprofundado sobre as regras de transição e a convivência simultânea de normas antigas e novas até a extinção completa dos tributos atuais em 2033.

No âmbito judicial, espera-se uma mudança no perfil das demandas. Se antes discutia-se exaustivamente se uma operação era serviço (ISS) ou mercadoria (ICMS), o foco deslocar-se-á para a interpretação dos conceitos de não-cumulatividade, creditamento financeiro e as exceções previstas na Constituição. O papel do Comitê Gestor como parte legítima em processos judiciais e a eficácia vinculante de suas decisões administrativas serão temas recorrentes nos tribunais superiores.

A Tecnologia como Vetor de Legalidade

O funcionamento do Comitê Gestor é intrinsecamente ligado ao uso intensivo de tecnologia. O modelo de cobrança prevê o uso de *split payment*, onde o recolhimento do tributo ocorre no momento da liquidação financeira da transação. Isso reduz a evasão fiscal, mas impõe desafios jurídicos sobre a disponibilidade de caixa das empresas e a restituição ágil de créditos tributários acumulados.

O Direito Tributário digital ganha força total. A conformidade não será mais apenas uma questão de preencher declarações acessórias corretamente, mas de garantir que os sistemas de pagamento e faturamento estejam alinhados em tempo real com as regras do Comitê. Erros sistêmicos poderão resultar em autuações imediatas ou bloqueios de créditos, exigindo uma atuação jurídica rápida e tecnicamente embasada para destravar as operações dos contribuintes.

Aspectos Penais da Nova Ordem Tributária

Ainda que o foco principal da reforma seja a simplificação e a eficiência arrecadatória, não se pode ignorar os reflexos na esfera penal tributária. A centralização das informações no Comitê Gestor e o cruzamento de dados em tempo real aumentarão exponencialmente a capacidade de fiscalização do Estado. A definição de crimes contra a ordem tributária, em especial a apropriação indébita e a sonegação, poderá ganhar novos contornos diante do mecanismo de *split payment* e da apuração automática.

A clareza sobre o momento da constituição definitiva do crédito tributário, essencial para a persecução penal nos termos da Súmula Vinculante 24 do STF, precisará ser revisitada à luz dos procedimentos administrativos do novo Comitê. A advocacia criminal tributária deverá estar atenta às novas tipologias de infrações que podem surgir da interação com um sistema totalmente digitalizado e centralizado.

Conclusão

A implementação do Comitê Gestor em 2026 não é apenas um cronograma administrativo; é o início da vigência fática de uma nova ordem constitucional tributária. Para o advogado, o domínio sobre as competências, o funcionamento e as normas emanadas desse órgão será o diferencial competitivo mais relevante da próxima década. A transição exige estudo contínuo e uma adaptação da mentalidade litigiosa para uma atuação mais consultiva e estratégica, focada na conformidade e na antecipação de cenários dentro do novo federalismo cooperativo.

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Insights sobre o tema

O principal insight para o profissional do Direito é perceber que o Comitê Gestor não é um mero acessório burocrático, mas uma “superagência” federativa que concentrará poderes normativos e judicantes (administrativos) inéditos. A advocacia tributária deixará de ser regionalizada (especialistas em ICMS de SP ou ISS do RJ) para se tornar nacionalizada, exigindo compreensão profunda das resoluções do Comitê que terão eficácia em todo o território. Além disso, a tecnologia financeira (meios de pagamento) passará a ser indissociável da obrigação tributária, fundindo Direito Tributário, Direito Bancário e Tecnologia.

Perguntas e Respostas

1. O Comitê Gestor do IBS fere o pacto federativo ao retirar autonomia dos Estados e Municípios?
Não necessariamente, segundo a doutrina majoritária atual. O entendimento é de que ocorre um federalismo de cooperação. Os entes mantêm a competência para legislar sobre a alíquota (dentro de margens) e instituir o tributo, enquanto o Comitê exerce a capacidade tributária ativa (arrecadação e fiscalização) de forma delegada e compartilhada para garantir eficiência e uniformidade.

2. Como funcionará o contencioso administrativo sob o Comitê Gestor?
O contencioso será unificado. Em vez de recorrer a tribunais administrativos estaduais (como o TIT em SP) ou conselhos municipais para discutir o IBS, o contribuinte apresentará defesa perante órgãos de julgamento vinculados ao próprio Comitê Gestor. Isso visa harmonizar a jurisprudência administrativa e evitar decisões contraditórias sobre fatos geradores idênticos.

3. O que acontece em 2026 com os tributos atuais (ICMS, ISS, PIS, Cofins)?
Em 2026, começa apenas a fase de testes do IBS e da CBS com alíquotas simbólicas (0,1% e 0,9%), compensáveis com os tributos federais. Os tributos atuais continuam existindo e sendo cobrados integralmente. A extinção gradual e proporcional do ICMS e do ISS, bem como do PIS e da Cofins, ocorrerá nos anos subsequentes, conforme o cronograma de transição definido na Emenda Constitucional e leis complementares.

4. O Comitê Gestor poderá criar novas obrigações acessórias?
Sim, uma das funções do Comitê é justamente uniformizar as obrigações acessórias. A ideia é simplificar, substituindo as diversas declarações estaduais e municipais por um padrão único nacional. Contudo, o advogado deve vigiar se tais obrigações respeitam os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, não gerando ônus excessivo ao contribuinte.

5. Quem terá legitimidade para fiscalizar o contribuinte: o fiscal do Estado/Município ou o Comitê?
A fiscalização será coordenada pelo Comitê, mas executada pelos auditores fiscais e agentes das administrações tributárias dos entes federativos. Haverá uma atuação integrada. Na prática, o Comitê Gestor definirá diretrizes e poderá homologar lançamentos, mas a “força de trabalho” fiscalizatória continuará sendo composta pelos servidores de carreira dos Estados e Municípios, atuando agora sob um regramento uniforme.

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Acesse a lei relacionada em Emenda Constitucional nº 132/2023

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-10/2026-o-comite-gestor-e-a-verdadeira-construcao-da-reforma-tributaria/.