O contexto das execuções fiscais é tema recorrente na advocacia pública e privada. Nesse cenário, a Certidão de Dívida Ativa (CDA) assume protagonismo enquanto título executivo extrajudicial essencial para a cobrança judicial de créditos tributários ou não tributários da Fazenda Pública. A análise aprofundada do tema impõe compreender não apenas o papel da CDA e seus elementos, mas, sobretudo, discutir os limites da Fazenda Pública quanto à alteração dos fundamentos da cobrança com o processo já instaurado.
Tal domínio é fundamental para advogados que atuam na defesa do contribuinte e para os que representam a Fazenda, pois o manejo correto das nulidades e matérias de defesa pode definir o êxito ou insucesso da execução fiscal.
Para que a cobrança de tributos, multas administrativas ou outros débitos junto à Fazenda Pública seja judicializada, exige-se a prévia constituição desse crédito. Encerrado o procedimento administrativo sem pagamento ou impugnação válida, o crédito é formalmente inscrito em dívida ativa e, a partir daí, pode ser objeto de cobrança judicial, por meio da execução fiscal.
A materialização desse crédito público ocorre por meio da expedição da Certidão de Dívida Ativa (CDA), título executivo extrajudicial nos termos do artigo 784, IX, do CPC, e artigo 2º, § 5º, da Lei nº 6.830/1980 — Lei de Execuções Fiscais (LEF). A CDA ostenta presunção relativa de certeza e liquidez, reclamando ao executado, caso pretenda contestá-la, o ajuizamento dos embargos à execução (art. 16 da LEF), ou, se for o caso, impugnação de vícios formais.
Percebe-se, então, que o procedimento de inscrição da dívida ativa e a confecção da CDA revestem-se de rigores formais e substanciais, pois a CDA deve conter não só os elementos identificadores do crédito, como também o fundamento legal da cobrança.
A LEF, em seu artigo 2º, § 5º, elenca os requisitos formais da CDA. De acordo com o dispositivo, a Certidão de Dívida Ativa conterá:
I – O nome do devedor e, sendo o caso, o dos corresponsáveis;
II – O número do processo administrativo;
III – A origem, a natureza e o fundamento legal ou contratual da dívida;
IV – O valor originário do crédito, as importâncias já pagas ou parceladas, os acréscimos legais e sua base legal;
V – A data e a forma de constituição do crédito tributário;
VI – O número de inscrição, data e informações acerca da repartição competente.
A ausência de quaisquer desses elementos pode levar à nulidade da certidão e, consequentemente, da própria execução, ensejando a extinção do feito com base no art. 485, IV, do CPC, acaso não saneado o defeito.
Dentre esses requisitos, destaca-se o “fundamento legal ou contratual da dívida”. Isso significa que a causa da cobrança deve estar clara e inequivocamente exposta no título executivo. Não é admissível que a Fazenda Pública altere o fundamento jurídico do crédito depois de ajuizada a execução, sob pena de violar princípios de segurança jurídica, do contraditório e da ampla defesa.
O princípio da inalterabilidade do fundamento legal após a propositura da execução fiscal exige atenção diária do operador do Direito. Conforme sedimentado pela jurisprudência, não é possível à Fazenda Pública modificar, inovar ou suprir fundamentos do crédito após a inscrição e a expedição da CDA.
Tal vedação se justifica pela natureza vinculada do procedimento de constituição e inscrição do crédito público, que já produzia efeitos no patrimônio do devedor antes mesmo do ajuizamento da execução fiscal. Viabilizar mudanças nos fundamentos legais após o ajuizamento significaria afrontar a legalidade, transformar o processo executivo em campo aberto para violações ao devido processo legal e subverter a garantia da estabilidade das decisões administrativas.
Se houver erro, a Fazenda deve abandonar a execução e promover nova inscrição, com nova CDA refletindo corretamente os fundamentos do crédito.
Há discussões sobre se seria permitido corrigir “vícios materiais” (como o fundamento legal da cobrança) em CDA após ajuizamento, ou apenas vícios “formais” (como ajuste de datas, identificação de partes, etc.).
Via de regra, veda-se a alteração de vícios materiais. Somente correções meramente formais, aquelas que não afetam o conteúdo essencial da dívida, são admitidas. Quando há vício substancial, a única solução legítima é o arquivamento da execução e inscrição regular da nova dívida, respeitando os termos legais.
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) já consolidou entendimento nesse sentido, reforçando que inovar o fundamento da CDA em juízo não é admissível.
A vedação de alterar o fundamento legal da CDA possui fundamento constitucional. O art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, assegura o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. O art. 5º, LV, por seu turno, garante o contraditório e a ampla defesa.
Se admitida a mutabilidade dos fundamentos do crédito inscrito, haveria verdadeira surpresa processual ao devedor/executado, comprometendo seu direito à defesa plena. Afinal, embargos à execução fiscal são instrumentos de defesa limitados ao conteúdo da CDA. Alargar ou mudar os fundamentos — inclusive substituindo leis ou justificativas — após o início do processo, violaria frontalmente o princípio do devido processo legal.
A defesa do executado, diante de eventuais vícios na CDA, pode se dar tanto por exceção de pré-executividade quanto por embargos à execução fiscal. Com a evolução jurisprudencial e doutrinária, a exceção de pré-executividade consolidou-se como meio hábil à arguição de matérias de ordem pública, tais como nulidades da CDA ou ausência de pressupostos processuais, sem a necessidade de garantia do juízo.
No tocante aos vícios formais e substanciais, cabe ao advogado analisar detidamente a CDA e o processo administrativo que lhe deu ensejo, verificando se os fundamentos jurídicos apresentados correspondem rigorosamente ao que foi apurado e inscrito.
Quando se identificar inovação ou alteração indevida dos fundamentos pelo ente público, deverá ser pleiteada a extinção da execução por ausência de título executivo válido.
O domínio técnico dos requisitos, funções e limites da CDA na execução fiscal é diferencial competitivo para advogados. O correto manejo processual dos vícios formais e materiais do título pode antecipar a extinção do processo ou afastar anulações indesejadas de execuções fiscais bem construídas.
Advogados da Fazenda Pública devem agir com plena cautela na elaboração das CDAs, assegurando-se que todos os elementos estejam claros, consistentes e juridicamente fundamentados. Do outro lado, advogados privados devem treinar o olhar crítico para identificar eventuais margens de defesa, contestando inovações e alterações indevidas.
O aprofundamento na análise da responsabilidade processual, da formação do título executivo e das estratégias nos embargos à execução fiscal exige estudo aprofundado. Cursos avançados, como a Pós-Graduação em Direito Tributário e Processo Tributário, seu material atualizado e corpo docente experiente, são ferramentas indispensáveis para quem deseja excelência nessa seara.
A impossibilidade de modificação do fundamento da CDA repassa ao advogado a necessidade de atuação completa já na impugnação administrativa e na análise inicial do processo judicial. A compreensão de que é possível extinguir execuções fiscais viciadas reduz drasticamente o risco de prejuízos ao cliente e otimiza a atuação do escritório.
Além disso, a jurisprudência recente, ao endurecer a fiscalização sobre alterações pós-inscrição, exige um olhar cuidadoso nos processos em curso, podendo, inclusive, gerar orientações para reaver valores pagos indevidamente ou para ajuizamento de ações rescisórias.
Por isso, a atualização constante e a visão integrada do direito tributário material e processual tornam-se base para uma carreira sólida e segura.
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A Certidão de Dívida Ativa não é mero instrumento burocrático, mas núcleo de legalidade e segurança no processo de execução fiscal. Seu conteúdo determina o limite exato da cobrança judicial promovida pela Fazenda Pública. A inalterabilidade dos fundamentos jurídicos após a inscrição resguarda não só a legalidade, mas também direitos constitucionais do contribuinte.
A atuação jurídica estratégica nesse tema depende de domínio técnico, atualização doutrinária e constante aperfeiçoamento profissional.
1. O que é considerado vício formal e vício material na CDA?
Vício formal refere-se a erros de preenchimento, identificação, datas e outros elementos que não alteram o conteúdo da dívida. Vício material é a alteração do fundamento jurídico, base legal da cobrança ou do próprio objeto do crédito.
2. É possível a Fazenda corrigir fundamentos da CDA durante o processo?
Não. Não é permitido alterar os fundamentos legais da CDA após o ajuizamento da execução fiscal. Apenas correções formais, que não atinjam a substância do título, podem ser feitas.
3. Se a Fazenda identificar erro no fundamento da CDA já ajuizada, como proceder?
A Fazenda Pública deverá desistir da execução, promover a regular inscrição da nova dívida e emitir nova CDA, caso ainda cabível.
4. Embargos à execução fiscal são o único meio de defesa quanto a vício na CDA?
Não. Questões de ordem pública, como nulidade da CDA, podem ser arguidas em exceção de pré-executividade, sem necessidade de garantia do juízo.
5. A inalterabilidade dos fundamentos da CDA é absoluta?
Sim, no tocante a fundamentos materiais. Entretanto, ajustes puramente formais podem ser admitidos, a depender do caso concreto, desde que não alterem o conteúdo jurídico do título.
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Acesse a lei relacionada em Lei nº 6.830/1980 (Lei de Execuções Fiscais)
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2025-out-10/fazenda-nao-pode-mudar-fundamento-da-cda-executada-define-stj/.
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Tensão entre privacidade e investigação criminal: Acesso a dados de IP, reserva de jurisdição e o Marco Civil da Internet. Entenda a polêmica.
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