Cabimento de ADPF, ADI e ADC: subsidiariedade e controle abstrato

A ADPF cabe quando não houver outro meio eficaz para sanar lesão a preceito fundamental, conforme o princípio da subsidiariedade expresso no art. 4º, §1º, da Lei 9.882/1999. Já as ações diretas (ADI e ADC) têm cabimento próprio e mais amplo, sem essa exigência de subsidiariedade, controlando normas em tese.

O que a Lei 9.882/1999 e a Lei 9.868/1999 determinam sobre o cabimento de cada ação?

O art. 1º da Lei 9.882/1999 estabelece que a arguição de descumprimento de preceito fundamental tem por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público. O §1º do art. 4º da mesma lei determina que não será admitida ADPF quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade — eis o princípio da subsidiariedade.

Já a Lei 9.868/1999 regula a ADI e a ADC. O art. 102, I, “a”, da CF/88 prevê a ADI para controle concentrado de lei ou ato normativo federal ou estadual. A ADC, no mesmo dispositivo, serve para confirmar a constitucionalidade de lei ou ato normativo federal. Nenhuma dessas ações exige subsidiariedade: são instrumentos diretos de controle abstrato.

A ADPF incidental (art. 1º, parágrafo único, I) também existe e pressupõe controvérsia constitucional relevante sobre lei ou ato normativo já aplicado em caso concreto. A ADPF autônoma (inciso II) é manejada diretamente quando não houver outro meio para proteger preceito fundamental.

Qual é o entendimento consolidado do STF sobre subsidiariedade e objeto de cada ação?

O STF firmou que a ADPF só é cabível quando inexistir ADI ou ADC que possa resolver a controvérsia. Se o ato puder ser impugnado por ADI, a ADPF não deve ser conhecida. Esse entendimento consta de centenas de decisões e foi reafirmado na ADPF 33, rel. Min. Gilmar Mendes.

O Supremo admite ADPF contra direito pré-constitucional, ato normativo municipal em face da Constituição Federal, ato do Poder Público que não seja lei (v.g., veto presidencial, sumário de acórdão do TSE) e norma já revogada quando subsistem efeitos concretos. Nesses casos, não cabe ADI, que só alcança lei ou ato normativo federal ou estadual vigente.

Quanto à ADC, o STF consolidou que ela exige demonstração de controvérsia judicial relevante sobre a constitucionalidade da norma. Já a ADI e a ADPF autônoma dispensam essa comprovação. A ADC também não pode ter por objeto lei estadual ou municipal, apenas federal.

O tribunal também pacificou que “preceito fundamental” não é qualquer dispositivo constitucional: abrange direitos e garantias fundamentais, cláusulas pétreas, princípios estruturantes (separação de poderes, federação, Estado Democrático de Direito) e alguns valores básicos da ordem constitucional.

Como isso costuma cair na prova do Exame de Ordem?

A pegadinha clássica é apresentar um caso em que cabe ADI e afirmar que o instrumento correto seria ADPF. A FGV adora colocar uma lei estadual vigente que viola direito fundamental e oferecer ADPF como resposta. Como existe ADI disponível, a ADPF não é cabível por falta de subsidiariedade.

Outra confusão recorrente envolve norma municipal: a banca coloca lei municipal confrontada com a Constituição Federal e oferece ADI como alternativa. Lembre-se: ADI perante o STF só cabe contra lei federal ou estadual. Para lei municipal versus CF/88, o instrumento é ADPF.

Direito pré-constitucional também aparece muito: se a questão apresenta decreto-lei de 1970 incompatível com a CF/88, não cabe ADI (que exige norma pós-constitucional), mas sim ADPF. O STF entende que norma anterior à Constituição não é inconstitucional, mas pode ser não recepcionada, e isso se discute via ADPF.

Atenção para ato não normativo do Poder Público: emenda regimental, ato administrativo concreto com efeitos gerais, súmula de tribunal. Se violar preceito fundamental e não couber ADI, a ADPF é o caminho. A banca testa se você sabe que o objeto da ADPF é mais amplo.

Por fim, a questão pode trazer lei já revogada. ADI não cabe contra norma revogada, salvo se houver efeitos residuais concretos relevantes — hipótese rara. Já a ADPF pode ser manejada se os efeitos da norma revogada ainda violarem preceito fundamental. Esse detalhe decide entre duas alternativas plausíveis.

Perguntas frequentes