Prescrição em Improbidade Administrativa: Retroatividade e Limites Processuais

A controvérsia sobre prescrição em ações de improbidade administrativa

O regime prescricional aplicável às ações de improbidade administrativa passou por intensas modificações nos últimos anos, gerando insegurança jurídica tanto para gestores públicos quanto para advogados que atuam na área. A Lei nº 8.429/1992, que regula a matéria, foi substancialmente alterada pela Lei nº 14.230/2021, que introduziu novos prazos prescricionais e reduziu o alcance temporal de diversas pretensões punitivas. Entre as mudanças mais polêmicas, destacou-se a tentativa de aplicação retroativa desses novos prazos, reduzindo drasticamente o período prescricional de ações já em curso ou que poderiam ser propostas com base em fatos anteriores à reforma. O Supremo Tribunal Federal enfrentou essa controvérsia ao analisar a constitucionalidade da aplicação retroativa das novas regras prescricionais. A Corte firmou entendimento de que os prazos prescricionais reduzidos pela Lei nº 14.230/2021 não podem retroagir para alcançar fatos anteriores à sua vigência, sob pena de violação ao princípio da segurança jurídica e ao direito de acesso à justiça. Além disso, o STF estabeleceu um limite máximo de 20 anos para a tramitação de ações de improbidade, contados do ajuizamento da demanda, independentemente do regime prescricional aplicável. Essa decisão produziu efeitos imediatos sobre milhares de processos em tramitação no país e redefiniu completamente a estratégia de defesa em casos de improbidade. Advogados que atuam tanto na defesa de gestores públicos quanto na representação de entes federativos precisam compreender com profundidade os fundamentos dessa tese para ajustar suas petições e evitar alegações prescricionais equivocadas.

Fundamentação Legal

A Lei nº 8.429/1992 foi o marco normativo inicial da repressão aos atos de improbidade administrativa no Brasil. Originalmente, a lei não estabelecia prazo prescricional específico, o que gerava discussões sobre a aplicação analógica de prazos previstos em outras normas. Esse vácuo normativo foi parcialmente preenchido pela jurisprudência, que passou a adotar os prazos da Lei de Ação Popular (Lei nº 4.717/1965) e, posteriormente, reconheceu a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário, com fundamento no artigo 37, §5º, da Constituição Federal. Com o advento da Lei nº 14.230/2021, o legislador introduziu expressamente prazos prescricionais no artigo 23 da Lei de Improbidade Administrativa. O caput do dispositivo estabeleceu prazo prescricional de oito anos para a propositura da ação de improbidade, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. O §4º do mesmo artigo fixou em cinco anos o prazo prescricional quando o agente não mais exercer o cargo, emprego ou função pública. A grande controvérsia surgiu com o artigo 27 da Lei nº 14.230/2021, que estabeleceu regra de transição para as ações em curso. Segundo esse dispositivo, as ações ajuizadas até a entrada em vigor da nova lei deveriam observar os novos prazos prescricionais, aplicando-se retroativamente o regime mais favorável ao réu. Essa previsão levou à extinção de centenas de ações por prescrição intercorrente, gerando enorme polêmica sobre a constitucionalidade da aplicação retroativa. O artigo 37, §5º, da Constituição Federal permanece como fundamento central para a discussão sobre imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário. Embora a Lei nº 14.230/2021 tenha estabelecido prazos prescricionais, parte da doutrina e da jurisprudência sustenta que esse dispositivo constitucional impede a prescrição das pretensões ressarcitórias, independentemente da natureza da conduta que gerou o dano ao patrimônio público. Outro dispositivo relevante é o artigo 23, §5º, da Lei nº 8.429/1992, introduzido pela reforma de 2021, que prevê a suspensão do prazo prescricional durante o período de tramitação de inquérito civil ou processo administrativo destinado a apurar a prática de ato de improbidade. Essa previsão tem impacto direto no cálculo dos prazos e deve ser considerada ao formular defesas ou contestações em ações de improbidade.

Divergências e Posição dos Tribunais

O Superior Tribunal de Justiça adotou posicionamento firme sobre a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário antes da reforma de 2021. Nos julgamentos do REsp 1.199.511/PR e do REsp 1.666.941/RS, a Corte consolidou o entendimento de que a pretensão de ressarcimento por danos causados ao patrimônio público é imprescritível, com fundamento direto no artigo 37, §5º, da Constituição Federal. Essa jurisprudência foi construída ao longo de anos e representava consenso até a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021. Com a reforma legislativa, o STJ passou a enfrentar a questão da aplicação retroativa dos novos prazos prescricionais. Inicialmente, houve divergência interna sobre a possibilidade de extinção de ações em curso com base no novo regime. A Primeira Turma adotou posição mais favorável à aplicação imediata, enquanto a Segunda Turma demonstrou resistência à retroatividade. Essa divergência gerou insegurança jurídica e exigiu maior atenção dos advogados ao fundamentar suas teses defensivas. O Supremo Tribunal Federal, ao analisar a constitucionalidade da aplicação retroativa, firmou tese com repercussão geral reconhecendo que os novos prazos prescricionais introduzidos pela Lei nº 14.230/2021 não podem retroagir para alcançar fatos ocorridos antes de sua vigência. A Corte entendeu que a aplicação retroativa violaria o princípio da segurança jurídica, a proteção da confiança legítima e o direito ao devido processo legal. Segundo o STF, os prazos aplicáveis devem ser aqueles vigentes à época da ocorrência dos fatos, ressalvadas as hipóteses de leis mais benéficas em matéria penal, que não se aplicam automaticamente ao direito sancionador administrativo. Além disso, o STF estabeleceu limite máximo de 20 anos para a tramitação de ações de improbidade, contados do ajuizamento da demanda. Esse prazo não se confunde com o prazo prescricional tradicional, pois se trata de limite temporal para a duração razoável do processo. Após 20 anos de tramitação, a ação deve ser extinta independentemente da fase processual em que se encontre, salvo se o atraso for atribuível exclusivamente ao réu. A tese fixada pelo STF diferencia claramente o regime de prescrição da pretensão punitiva do limite temporal para tramitação processual. Enquanto a prescrição extingue o direito de ação antes do ajuizamento ou durante períodos de inércia, o limite de 20 anos opera como garantia constitucional da duração razoável do processo. Essa distinção é fundamental para a correta aplicação do entendimento em casos concretos. O STJ, em respeito à decisão do STF, passou a aplicar o entendimento nos casos submetidos à sua apreciação. Ações de improbidade ajuizadas há mais de 20 anos começaram a ser extintas mesmo que ainda não houvesse trânsito em julgado. Essa orientação reforçou a necessidade de maior celeridade na tramitação desses processos e levou tribunais de todo o país a revisar o andamento de demandas antigas.

Aplicação Prática na Advocacia

Na defesa de gestores públicos acusados de improbidade, o domínio técnico do regime prescricional tornou-se essencial para a formulação de teses defensivas eficazes. Advogados devem realizar cálculo minucioso do prazo prescricional aplicável, identificando com precisão a data da ocorrência do fato, eventuais causas de suspensão ou interrupção e o regime legal vigente à época. Em casos envolvendo fatos anteriores à Lei nº 14.230/2021, a tese de retroatividade benéfica deve ser afastada com fundamento na decisão do STF, evitando alegações equivocadas que podem prejudicar a credibilidade da defesa. Nas situações em que a ação de improbidade já tramita há mais de 20 anos, a defesa deve pleitear imediatamente a extinção do processo com fundamento no limite temporal fixado pelo STF. A petição deve demonstrar o tempo decorrido desde o ajuizamento, afastar eventual alegação de responsabilidade do réu pela demora e indicar precedentes que fundamentam o pedido. Essa estratégia tem sido exitosa em diversos tribunais e representa oportunidade concreta de encerramento definitivo de processos antigos. Para procuradores públicos que atuam na propositura de ações de improbidade, a orientação do STF impõe cautela redobrada na análise do prazo prescricional antes do ajuizamento. Ações envolvendo fatos muito antigos devem ser avaliadas criteriosamente para evitar extinções posteriores. Além disso, é essencial impulsionar adequadamente o andamento processual para evitar que o limite de 20 anos seja alcançado antes do julgamento definitivo. Em casos de assessoria preventiva a gestores públicos, advogados devem orientar seus clientes sobre os prazos de prescrição aplicáveis e a importância de manter documentação organizada durante todo o período em que a pretensão punitiva estiver sujeita a propositura de ação. Orientações equivocadas sobre a suposta aplicação retroativa de prazos mais curtos podem gerar falsa sensação de segurança e prejudicar a defesa futura. Na análise de viabilidade de ações de improbidade, é fundamental considerar não apenas o prazo prescricional, mas também o tempo estimado de tramitação. Ações que demandem instrução probatória complexa e envolvam múltiplos réus podem facilmente superar o limite de 20 anos, especialmente considerando o tempo médio de julgamento em tribunais superiores. Essa avaliação realista deve orientar a decisão sobre o ajuizamento e a estratégia processual adotada. Advogados que atuam em casos de improbidade também devem estar atentos às peculiaridades do prazo de tramitação de 20 anos em relação aos recursos. O STF deixou claro que esse limite se aplica a todo o trâmite processual, incluindo fase recursal. Processos que já ultrapassaram esse prazo podem ter recursos prejudicados, exigindo fundamentação específica para demonstrar que o atraso não foi causado pelo réu.

Perguntas Frequentes

O prazo de 20 anos fixado pelo STF se aplica a ações de improbidade já ajuizadas antes da decisão? Sim, o limite de 20 anos para tramitação de ações de improbidade se aplica inclusive a processos ajuizados antes da decisão do STF. Trata-se de garantia constitucional da duração razoável do processo, que independe do momento do ajuizamento. Ações que já ultrapassaram esse prazo devem ser extintas, salvo se demonstrado que o atraso decorreu exclusivamente de condutas protelatórias do réu. A contagem é feita a partir da data de distribuição da petição inicial. A imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário foi mantida após a Lei nº 14.230/2021? Existe divergência sobre o tema. O STF reconheceu que o artigo 37, §5º, da Constituição Federal estabelece imprescritibilidade apenas para as pretensões de ressarcimento, mas a Lei nº 14.230/2021 introduziu prazos prescricionais específicos. A questão ainda não foi definitivamente pacificada quanto à prevalência da norma constitucional sobre o dispositivo legal. Na prática forense, tem prevalecido o entendimento de que a prescrição se aplica, mas com interpretação restritiva em casos de dano ao erário. Como calcular o prazo prescricional em casos de atos de improbidade continuados ou permanentes? Em atos de improbidade de natureza permanente, o prazo prescricional de oito anos previsto no artigo 23 da Lei nº 8.429/1992 começa a contar apenas quando cessa a permanência. Já nos atos continuados, a prescrição incide sobre cada conduta isoladamente. É fundamental identificar corretamente a natureza jurídica do ato para evitar erros no cálculo. A suspensão prevista no §5º do artigo 23 durante inquérito civil ou processo administrativo também deve ser considerada, interrompendo a contagem do prazo. O limite de 20 anos impede o ajuizamento de nova ação se a primeira for extinta por esse motivo? Não há impedimento legal para o ajuizamento de nova ação, desde que não tenha ocorrido a prescrição da pretensão punitiva. O limite de 20 anos se refere apenas à duração da tramitação processual, não extinguindo o direito de ação em si. Contudo, na prática, dificilmente haverá viabilidade para nova propositura, pois o tempo já decorrido provavelmente terá consumado também o prazo prescricional. Além disso, a extinção por excesso de prazo pode gerar discussão sobre coisa julgada material. Réus podem ser responsabilizados pela demora processual que impede a aplicação do limite de 20 anos? Sim, o STF expressamente ressalvou que o limite de 20 anos não se aplica quando o atraso processual for causado exclusivamente por condutas protelatórias do réu. Cabe ao autor da ação demonstrar de forma específica quais atos processuais do réu causaram o retardamento e como esses atos impactaram o prazo total de tramitação. Não basta alegação genérica; é necessária prova concreta de má-fé processual ou abuso do direito de defesa. A simples interposição de recursos regulares não caracteriza procrastinação. Acesse a lei relacionada em Lei nº 8.429/1992 Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-jul-01/stf-derruba-reducao-do-prazo-prescricional-em-acoes-de-improbidade-e-fixa-limite-maximo-de-20-anos-para-tramitacao/.