Consensualidade: A Nova Estratégia do Tributarista

A Nova Era do Contencioso Tributário: A Consensualidade como Ferramenta Estratégica

A Ruptura do Paradigma Litigioso na Arrecadação

Durante décadas, o sistema jurídico brasileiro operou sob a premissa de que a relação entre o fisco e o contribuinte deveria ser estritamente vertical e impositiva. A autoridade tributária exercia seu poder de império com pouca ou nenhuma margem para o diálogo. O resultado histórico dessa postura foi a superlotação do Poder Judiciário com execuções fiscais que, na prática, apresentavam taxas baixíssimas de recuperação de crédito.

A indisponibilidade do interesse público sempre foi o grande dogma invocado para justificar a recusa estatal em negociar. Acreditava-se que qualquer concessão ao devedor representaria uma ofensa ao princípio da legalidade estrita, previsto no artigo 150, inciso I, da Constituição Federal. No entanto, a doutrina moderna passou a questionar a eficácia desse modelo beligerante.

Os estudiosos do Direito Público começaram a diferenciar o interesse público primário, que é o bem comum e a efetiva arrecadação para custeio do Estado, do interesse público secundário, que é o interesse patrimonial do próprio ente estatal. Compreendeu-se que manter um litígio por décadas, gerando custos processuais imensos sem a efetiva recuperação do crédito, feria o verdadeiro interesse público. A partir dessa virada hermenêutica, o cenário abriu espaço para a cooperação e a consensualidade.

O Instituto da Transação Tributária e sua Evolução

O artigo 171 do Código Tributário Nacional (CTN) previu, desde 1966, a possibilidade de a lei facultar aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária a celebração de transação. O objetivo expresso no dispositivo é a terminação do litígio e a consequente extinção do crédito tributário, mediante concessões mútuas. Contudo, esse artigo permaneceu como uma norma de eficácia contida, adormecida pela ausência de regulamentação federal abrangente por mais de meio século.

O cenário sofreu uma transformação radical com a edição da Medida Provisória 899/2019, que posteriormente foi convertida na Lei 13.988/2020. Este marco legislativo instituiu os requisitos e as condições para que a União e os devedores pudessem realizar a transação resolutiva de litígio. Não se tratava mais de um programa de parcelamento genérico, como os antigos Refis, mas de um instrumento de negociação qualificada.

Para atuar com excelência nessa nova frente de trabalho, o profissional deve compreender profundamente a Execução Fiscal e os Meios de Defesa do Contribuinte, sabendo exatamente quando é vantajoso litigar e quando o caminho da consensualidade resguarda melhor o patrimônio do seu cliente. A transação tributária exige uma análise meticulosa da capacidade de pagamento do devedor e do grau de recuperabilidade do crédito.

Transação por Adesão versus Transação Individual

A legislação atual divide a transação em modalidades distintas para atender a diferentes perfis de contribuintes. A transação por adesão é voltada, em regra, para débitos de menor valor ou para teses jurídicas já pacificadas de forma desfavorável ao contribuinte. O fisco publica editais com condições pré-estabelecidas, e o devedor simplesmente adere àqueles termos, reduzindo multas, juros e encargos legais.

Por outro lado, a transação individual representa o ápice da cooperação no Direito Tributário. Destinada a grandes devedores, ela permite que o advogado sente à mesa com a Procuradoria para desenhar um plano de pagamento customizado. Discutem-se garantias, fluxo de caixa da empresa e prazos elásticos. É um trabalho que exige do jurista não apenas conhecimento de processo civil, mas também noções sólidas de contabilidade e finanças corporativas.

Um ponto de atenção crucial é o limite das concessões estatais. A lei veda expressamente a redução do montante principal do tributo. As negociações incidem exclusivamente sobre os acréscimos legais, como multas de mora ou de ofício, juros e honorários advocatícios. Além disso, a concessão de descontos está estritamente vinculada à classificação do crédito, que varia de acordo com a perspectiva real de recebimento pelo ente público.

O Negócio Jurídico Processual na Execução Fiscal

Paralelamente ao desenvolvimento da transação, o advento do Código de Processo Civil de 2015 trouxe outra ferramenta fundamental para a mitigação de conflitos: o Negócio Jurídico Processual (NJP), previsto no artigo 190. No âmbito das execuções fiscais, regidas pela inflexível Lei 6.830/80 (LEF), o NJP atua como um mecanismo de flexibilização procedimental.

A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional regulamentou o uso do NJP por meio da Portaria PGFN 742/2018. Por meio desse instrumento, o contribuinte executado não busca a redução da dívida, mas sim a adaptação do rito processual às suas possibilidades fáticas. É uma demonstração clara de boa-fé e vontade de adimplir a obrigação, afastando atos constritivos surpresa, como os temidos bloqueios via Sisbajud.

A utilidade do NJP é vasta. O advogado pode utilizá-lo para calendarizar o processo, estabelecer um plano de amortização da dívida que não estrangule o fluxo de caixa da empresa, ou pactuar a aceitação e a substituição de garantias de forma menos onerosa. A impenhorabilidade de determinados bens vinculados à atividade essencial da empresa também pode ser objeto de convenção entre as partes.

Limites e Desafios da Convenção Processual

Embora o NJP seja um avanço, ele encontra barreiras intransponíveis. Não é possível, por exemplo, afastar a competência absoluta do juízo ou alterar normas de ordem pública atinentes à essência do crédito tributário. O negócio jurídico foca no “como” o processo será conduzido, e não no “se” o tributo é devido.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem se posicionado favoravelmente aos acordos processuais, desde que não configurem renúncia indevida de receita. O desafio para a advocacia moderna é superar a mentalidade de oposição sistemática aos atos do fisco, substituindo as petições padronizadas de embargos por propostas de acordo bem fundamentadas técnica e economicamente.

A Arbitragem e a Mediação no Horizonte Tributário

Se a transação e o NJP já são realidades concretas, a arbitragem e a mediação representam a próxima fronteira da consensualidade tributária. O debate sobre a inserção desses métodos no Direito Tributário ganha força nos tribunais e nas casas legislativas. A principal resistência decorre, novamente, do princípio da legalidade estrita e da competência tributária indelegável.

A mediação já encontra espaço no âmbito administrativo, especialmente nas fases de autuação, operando como um canal para esclarecimento de divergências fáticas antes da judicialização. Conselhos de contribuintes em diversos estados e municípios têm implementado câmaras de conciliação para evitar que lançamentos tributários baseados em erros materiais se transformem em processos intermináveis.

A arbitragem tributária, contudo, é um tema mais espinhoso. Projetos de lei recentes tentam regulamentar o tema, propondo que questões de fato e avaliações aduaneiras, por exemplo, sejam submetidas a árbitros especializados. A doutrina entende que, desde que resguardado o interesse público e limitado o escopo da decisão arbitral a direitos patrimoniais disponíveis, o instituto poderá revolucionar a celeridade das resoluções.

A Transformação do Perfil do Advogado Tributarista

Diante desse cenário de mudança, o profissional do Direito precisa reinventar sua atuação. O tributarista clássico, focado apenas em encontrar inconstitucionalidades e postergar execuções por meio de recursos protelatórios, está perdendo espaço para o advogado estrategista e negociador. O foco atual reside na regularidade fiscal e na manutenção da atividade empresarial do cliente.

A elaboração de pareceres de risco e a adoção de programas de conformidade (compliance tributário) antecedem o litígio. Quando o passivo já existe, a primeira providência não é mais buscar uma tese de nulidade na Certidão de Dívida Ativa, mas sim diagnosticar a possibilidade de uma solução consensual. Essa abordagem reduz os custos de sucumbência e o risco de constrição patrimonial do cliente.

O domínio dessas novas ferramentas processuais e materiais é o que separa a advocacia de resultados da advocacia de tentativas. A capacidade de dialogar com procuradores, apresentar balanços e formular propostas exequíveis exige um repertório multidisciplinar, que consolida a transição definitiva da cultura da beligerância para a cultura da cooperação no ordenamento jurídico pátrio.

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Insights sobre a Nova Realidade Tributária

A evolução do contencioso revela que o Estado não enxerga mais o litígio como a única via para satisfazer seu crédito. A priorização da eficiência arrecadatória em detrimento do prolongamento processual demonstra um amadurecimento institucional. O interesse público agora é interpretado de forma econômica e pragmática, permitindo concessões recíprocas que viabilizam o pagamento de dívidas antes consideradas irrecuperáveis.

Para a iniciativa privada, essa mudança significa a oportunidade de regularização sem a necessidade de paralisar as atividades empresariais. As negociações, por meio de transações e acordos processuais, permitem que as empresas preservem seu fluxo de caixa e evitem as severas penhoras judiciais. O sistema se torna menos punitivo e mais voltado para a manutenção do parque produtivo nacional.

O operador do direito deve absorver a negociação como técnica processual. A advocacia preventiva e estratégica substitui a litigância predatória. A elaboração de um plano de contingência tributária, que inclua a utilização de negócios jurídicos processuais, passa a ser uma exigência do mercado corporativo para os escritórios de advocacia especializados.

Perguntas e Respostas

O que diferencia a transação tributária dos antigos programas de parcelamento como o REFIS?
Os programas de parcelamento tradicionais eram genéricos, oferecendo descontos padronizados para qualquer contribuinte que aderisse, independentemente de sua real capacidade de pagamento. A transação tributária, introduzida pela Lei 13.988/2020, é um instrumento mais sofisticado e seletivo. Ela avalia o grau de recuperabilidade da dívida e a situação econômica do devedor, permitindo concessões mútuas e acordos customizados, especialmente na modalidade de transação individual.

É possível reduzir o valor do tributo devido por meio de transação com a Procuradoria?
Não. A legislação veda expressamente a redução do montante principal do tributo em si. As negociações e os descontos oferecidos pelo ente público incidem apenas sobre os chamados acréscimos legais, que compreendem as multas (de mora ou de ofício), os juros e os honorários ou encargos legais da dívida ativa.

Como o Negócio Jurídico Processual (NJP) pode ajudar uma empresa que sofre uma execução fiscal?
O NJP, com base no artigo 190 do Código de Processo Civil, permite que o devedor e a Fazenda Pública ajustem o procedimento da execução fiscal para torná-lo menos gravoso. A empresa pode utilizá-lo para acordar um calendário de pagamentos, oferecer bens específicos como garantia que não prejudiquem sua operação, ou evitar o bloqueio abrupto de contas bancárias, mantendo a viabilidade de seus negócios enquanto regulariza sua situação fiscal.

O princípio da legalidade impede a realização de acordos em matéria tributária?
Historicamente, interpretava-se que sim. No entanto, a visão moderna diferencia o interesse público primário (a efetiva arrecadação) do secundário. Compreendeu-se que o artigo 171 do Código Tributário Nacional autoriza a lei a prever formas de transação. Assim, desde que haja lei específica regulamentando os limites do acordo, o princípio da legalidade é respeitado e a negociação se torna perfeitamente constitucional.

A mediação e a arbitragem já podem ser amplamente utilizadas para discutir a validade de um imposto?
Ainda não de forma ampla. A mediação tem ganhado espaço em fases administrativas e preventivas, mas a arbitragem no Direito Tributário ainda enfrenta barreiras doutrinárias e legislativas. A discussão sobre a validade ou a inconstitucionalidade de um imposto esbarra na indisponibilidade do crédito e na necessidade de reserva legal. Contudo, há projetos de lei em andamento para permitir a arbitragem em questões estritamente fáticas, como valoração de bens e critérios contábeis.

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Acesse a lei relacionada em Lei 13.988/2020

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-abr-12/da-beligerancia-a-cooperacao-a-melhor-saida-para-o-contencioso-tributario/.