O Controle de Legalidade e Constitucionalidade no Contencioso Administrativo
O estudo do direito administrativo e tributário frequentemente nos coloca diante de um dilema complexo sobre os limites da atuação dos órgãos julgadores. A base de toda a atuação da Administração Pública encontra-se esculpida no artigo 37, caput, da Constituição Federal. O princípio da legalidade estrita determina que o agente público só pode fazer aquilo que a lei expressamente autoriza. Diferente do particular, que possui liberdade para agir desde que não haja proibição legal, o administrador está engessado pelos ditames normativos.
Quando transpomos essa premissa para o contencioso administrativo, o cenário ganha contornos de alta complexidade técnica. O julgador administrativo, ao analisar um recurso ou uma impugnação, atua como um representante do Estado-Administração. Ele exerce uma função atípica de julgamento, mas não se confunde com um magistrado investido de jurisdição. Essa distinção fundamental dita as regras do jogo e estabelece as limitações sobre o que pode ou não ser decidido nessas instâncias.
O grande ponto de inflexão ocorre quando o órgão julgador se depara com normativas que apresentam vícios patentes. A tensão entre aplicar uma regra vigente e afastar uma norma manifestamente ilegal exige do operador do direito um profundo conhecimento dogmático. Compreender essa dinâmica é o primeiro passo para o desenvolvimento de defesas estratégicas e eficientes no âmbito extrajudicial.
Para atuar com excelência nos tribunais administrativos, o advogado precisa traçar uma linha divisória clara entre legalidade e constitucionalidade. O controle de legalidade consiste na verificação de conformidade de um ato normativo secundário em relação à lei que lhe dá fundamento. Por exemplo, se uma Instrução Normativa extrapola os limites de um Decreto ou de uma Lei Ordinária, estamos diante de um vício de legalidade. Nesse cenário, o julgador administrativo tem o dever irrenunciável de afastar a norma viciada.
Por outro lado, o controle de constitucionalidade avalia a compatibilidade de uma lei em face da Constituição Federal. No sistema brasileiro, o controle repressivo de constitucionalidade é uma prerrogativa típica do Poder Judiciário. A doutrina majoritária e a jurisprudência consolidada entendem que órgãos administrativos não detêm competência para declarar a inconstitucionalidade de leis. Essa vedação visa proteger a separação dos poderes e garantir a segurança jurídica no ordenamento.
Muitos profissionais falham em suas teses por confundirem esses dois institutos durante a elaboração de suas peças. Pedir a declaração de inconstitucionalidade de uma lei federal diretamente a um conselho administrativo geralmente resulta no não conhecimento do pedido. A estratégia correta exige que o advogado demonstre que a norma aplicada fere a lei hierarquicamente superior, focando estritamente no controle de legalidade.
O Supremo Tribunal Federal há muito tempo pacificou o entendimento sobre a capacidade da Administração Pública de rever seus próprios atos. A Súmula 473 do STF é um dos pilares do direito administrativo brasileiro. Ela estabelece que a administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornam ilegais. Além disso, determina que a administração pode revogar atos por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Essa prerrogativa é conhecida como o princípio da autotutela administrativa, complementado também pela Súmula 346 do STF. No contexto de um julgamento administrativo, a autotutela funciona como a principal ferramenta para o expurgo de normas ilegais. O conselheiro ou julgador fiscal não está apenas autorizado a afastar a ilegalidade, ele é funcionalmente obrigado a fazê-lo. A inércia diante de uma ilegalidade manifesta configura omissão e viola o dever de ofício do agente público.
Para o profissional que milita na área, dominar as nuances da autotutela é uma vantagem competitiva inestimável. Aprofundar-se nessas teorias aplicadas ao contencioso exige atualização constante, algo que pode ser alcançado através de uma Pós-Graduação em Prática em Direito Administrativo. O conhecimento prático permite ao advogado forçar a instância administrativa a reconhecer o vício normativo antes mesmo de uma custosa judicialização.
Embora a regra geral proíba o julgador administrativo de exercer o controle de constitucionalidade, o sistema jurídico não é imutável. A edição de leis processuais modernas e a evolução do sistema de precedentes trouxeram importantes mitigações a essa regra. A principal exceção reside nas Súmulas Vinculantes, previstas no artigo 103-A da Constituição Federal. Quando o STF edita uma Súmula Vinculante declarando a inconstitucionalidade de uma norma, a Administração Pública fica imediatamente obrigada a segui-la.
Nesses casos específicos, o julgador administrativo não está realizando um controle difuso de constitucionalidade próprio. Ele está, na verdade, exercendo um juízo de adequação e obediência ao comando supremo do Poder Judiciário. Além das Súmulas Vinculantes, os novos regimentos internos de diversos tribunais administrativos vêm incorporando regras semelhantes para decisões em sede de Repercussão Geral. O artigo 62 do regimento interno do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais é um exemplo clássico dessa modernização institucional.
Essas inovações buscam conferir maior eficiência e celeridade à resolução de conflitos entre o Estado e os administrados. Não faz sentido lógico ou econômico manter a aplicação de uma lei já fulminada pelo Supremo apenas por formalismo burocrático. O advogado atento deve monitorar constantemente a jurisprudência das cortes superiores para trazer esses precedentes vinculantes para o seio do processo administrativo.
O advento do Código de Processo Civil de 2015 gerou impactos profundos e irreversíveis na esfera do contencioso administrativo. O artigo 15 do CPC estabelece expressamente a aplicação supletiva e subsidiária de suas normas aos processos administrativos. Essa ponte normativa permitiu que institutos processuais modernos fossem importados para as juntas de julgamento e conselhos de contribuintes. A principal revolução trazida por essa subsidiariedade é a teoria dos precedentes judiciais.
O artigo 927 do CPC elenca um rol de decisões judiciais que possuem força obrigatória sobre juízes e tribunais. A doutrina contemporânea tem defendido com vigor que essa obrigatoriedade se estende à Administração Pública em sua função julgadora. Se um órgão administrativo insiste em aplicar uma norma considerada ilegal ou inconstitucional pelo STJ em recurso repetitivo, ele viola a subsidiariedade do CPC. Essa conduta gera instabilidade e fomenta a judicialização de demandas que poderiam ser resolvidas internamente.
Contudo, a resistência dos órgãos de julgamento ainda é uma realidade prática enfrentada diariamente pelos escritórios de advocacia. Muitos julgadores apegam-se a pareceres vinculantes internos de procuradorias para negar a aplicação de precedentes judiciais. Cabe ao advogado combater essa postura através de arrazoados técnicos que demonstrem a prevalência do sistema de precedentes instituído pelo CPC. A construção dessa argumentação exige rigor lógico e uma compreensão sistêmica da hierarquia das fontes do direito.
Diante de todo o arcabouço teórico exposto, a atuação prática do operador do direito requer uma abordagem metódica. Ao identificar que a autuação do cliente baseia-se em uma portaria ou instrução normativa ilegal, a peça de defesa deve ser cirúrgica. O primeiro passo é isolar a lei instituidora e demonstrar claramente quais foram os limites impostos pelo legislador. Em seguida, realiza-se o cotejo analítico entre a lei e o ato infralegal, evidenciando o exato ponto de extrapolação.
É fundamental que o advogado evite o uso indiscriminado do termo “inconstitucionalidade” quando estiver buscando apenas o controle de legalidade. A linguagem jurídica precisa ser adequada à competência do órgão que lerá a impugnação. Solicitar a nulidade do lançamento ou da penalidade com base no poder de autotutela costuma ter uma aceitação muito melhor nas instâncias administrativas. Prepara-se, assim, um terreno fértil para o convencimento do julgador.
Ademais, caso a tese de ilegalidade não prospere na via administrativa, a discussão estará perfeitamente prequestionada para um eventual debate judicial. O esgotamento qualificado da instância administrativa demonstra a boa-fé do administrado e reforça os argumentos em uma futura Ação Anulatória. Trata-se de um jogo de xadrez onde cada argumento deve ser posicionado prevendo os próximos movimentos do Estado.
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Primeiro Insight: A precisão técnica na nomenclatura dos pedidos dita o destino do recurso. Pedir declaração de inconstitucionalidade a um órgão que só possui competência para analisar a legalidade é um erro fatal que resulta no indeferimento imediato do pleito.
Segundo Insight: A Súmula 473 do STF é a arma mais poderosa na defesa administrativa. Utilizar o princípio da autotutela obriga o julgador a enfrentar o mérito da ilegalidade do ato infralegal, sob pena de incorrer em omissão decisória passível de mandado de segurança.
Terceiro Insight: O acompanhamento diário das Súmulas Vinculantes e teses de Repercussão Geral é inegociável. Essas decisões supremas funcionam como chaves-mestras que destravam a limitação constitucional do julgador administrativo, permitindo o afastamento de leis formalmente válidas.
Quarto Insight: A aplicação do Código de Processo Civil na esfera administrativa não é automática aos olhos de muitos julgadores. O profissional de excelência deve fundamentar exaustivamente o artigo 15 do CPC para forçar a observância obrigatória do sistema de precedentes.
Quinto Insight: A esfera administrativa é preparatória e estratégica. Mesmo que a probabilidade de reversão interna seja baixa em teses controversas, a estruturação de uma defesa robusta garante que o Poder Judiciário receba um litígio perfeitamente delimitado e instruído.
Não. A regra geral e o entendimento pacificado no ordenamento jurídico brasileiro proíbem os órgãos administrativos de exercerem o controle repressivo de constitucionalidade de leis. Essa competência é reservada exclusivamente ao Poder Judiciário. No entanto, os julgadores administrativos devem afastar leis que já tenham sido declaradas inconstitucionais pelo STF em sede de controle concentrado ou Súmula Vinculante.
O controle de legalidade é a verificação da conformidade dos atos administrativos e normas secundárias em relação às leis vigentes. Diferente da análise constitucional, qualquer julgador administrativo tem o dever de verificar se uma instrução normativa, portaria ou decreto não extrapolou os limites definidos pela lei que o originou. Constatado o vício, o ato infralegal deve ser afastado no caso concreto.
A Súmula 473 consolida o princípio da autotutela, permitindo e obrigando a Administração Pública a anular seus próprios atos quando identificada a presença de vícios de legalidade. Para o julgador administrativo, isso significa que ele não precisa de autorização judicial para desconstituir uma autuação baseada em uma norma ilegal. Ele possui o poder-dever de sanear a ilegalidade imediatamente.
Sim, pela ótica da doutrina processual moderna e da aplicação subsidiária do Código de Processo Civil (artigo 15 c/c artigo 927). A força dos precedentes judiciais visa garantir a segurança jurídica e a isonomia. Contudo, na prática, alguns órgãos administrativos ainda apresentam resistência e exigem que as procuradorias internas editem pareceres vinculantes para que o precedente seja efetivamente adotado.
A estratégia ideal é focar na extrapolação do poder regulamentar. O advogado deve demonstrar que o ato secundário desrespeitou a lei ordinária ou complementar aplicável, pleiteando o controle estrito de legalidade. Evite fundamentar o pedido principal em teses de inconstitucionalidade direta, guardando esses argumentos para enriquecer a narrativa ou para uma futura e eventual etapa judicial.
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Acesse a lei relacionada em Constituição Federal – Art. 37
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-abr-09/sobre-o-julgador-administrativo-e-as-normas-ilegais/.
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