O Direito Intertemporal no Processo Administrativo Sancionador e a Nova Lei de Licitações
A transição entre regimes jurídicos distintos é, invariavelmente, um dos momentos mais delicados e complexos para a dogmática jurídica. No cenário do Direito Administrativo Brasileiro, a substituição da Lei nº 8.666/1993 pela Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos) inaugurou um período de intensos debates acerca da aplicação das normas no tempo, especialmente no que tange ao poder sancionador da Administração Pública. A questão central que desafia advogados, procuradores e gestores públicos reside na definição dos limites da retroatividade das novas disposições legais sobre atos praticados ou processos instaurados sob a vigência do diploma revogado.
A compreensão profunda desse tema exige o domínio não apenas dos dispositivos legais, mas dos princípios basilares que sustentam o ordenamento jurídico, como a segurança jurídica, o ato jurídico perfeito e o princípio do *tempus regit actum*. Para o profissional do Direito que almeja atuar com excelência em contratações públicas e defesa de empresas licitantes, entender por que, em determinadas situações, a nova lei não retroage – mesmo em matéria de sanções – é fundamental para a construção de teses defensivas sólidas ou para a fundamentação robusta de decisões administrativas.
O Direito Administrativo Sancionador mantém uma relação estreita, porém não idêntica, com o Direito Penal. Ambos são manifestações do *ius puniendi* do Estado. No Direito Penal, a regra constitucional esculpida no artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal é clara: a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu. Essa premissa, conhecida como retroatividade da lei mais benéfica (*lex mitior*), é frequentemente transposta para o âmbito administrativo. Contudo, essa transposição não é automática nem absoluta, especialmente quando envolve a complexa teia de princípios que regem a Administração Pública, como a legalidade estrita e o interesse público.
Ao analisar a aplicação de penalidades como a suspensão do direito de licitar, o operador do direito deve observar o momento em que a infração foi cometida. Pelo princípio do *tempus regit actum* (o tempo rege o ato), a norma aplicável é aquela vigente no momento da prática do ato ilícito. Isso ocorre porque é a lei da época que define a conduta como infração e estabelece a cominação legal da pena, permitindo ao administrado a previsibilidade das consequências de seus atos. A estabilidade das relações jurídicas depende dessa previsibilidade.
Entretanto, a controvérsia surge quando a nova legislação altera a natureza, a extensão ou os efeitos da sanção. A Lei 14.133/2021 trouxe uma reestruturação significativa no sistema de penalidades, extinguindo certas modalidades e criando ou redefinindo outras. O desafio hermenêutico é determinar se a aplicação da nova lei a fatos passados resultaria em uma verdadeira retroatividade benéfica ou se, ao contrário, criaria um regime híbrido (*lex tertia*) ou violaria a coisa julgada administrativa.
Para navegar com segurança nessas águas turbulentas da transição legislativa, é indispensável um estudo aprofundado das nuances da nova legislação. A especialização é o caminho para diferenciar o profissional comum do especialista. Recomendamos fortemente o aprofundamento através da Pós-Graduação em Licitações e Contratos Administrativos 2025, que oferece a base teórica e prática necessária para enfrentar esses dilemas.
A aplicação do princípio do *tempus regit actum* em processos de licitação e contratos administrativos visa preservar a validade dos atos processuais já praticados. Se um processo administrativo sancionador foi instaurado com base na Lei 8.666/1993, seguindo o rito processual e as tipificações nela previstos, a superveniência da Lei 14.133/2021 não invalida, por si só, os atos já consumados.
O entendimento jurisprudencial e doutrinário majoritário inclina-se no sentido de que a lei nova não pode retroagir para alcançar situações já consolidadas sob a égide da lei anterior, exceto se houver expressa previsão legal ou se a natureza da norma for inequivocamente descriminalizadora (abolitio criminis na esfera administrativa). No caso específico de sanções administrativas que restringem o direito de licitar, a manutenção da penalidade nos moldes da lei antiga, quando o processo e a infração ocorreram durante sua vigência, é uma forma de respeitar a legalidade e a isonomia entre os licitantes que participaram do certame sob as mesmas regras.
Para compreender a impossibilidade de retroatividade em certos casos, é crucial dissecar as diferenças ontológicas entre as sanções dos dois regimes. A Lei 8.666/1993, em seu artigo 87, previa quatro tipos de sanções: advertência, multa, suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, e a declaração de inidoneidade. A “suspensão temporária” (inciso III) tinha um prazo máximo de 2 anos e, segundo a interpretação majoritária do Superior Tribunal de Justiça, seus efeitos se estendiam a toda a Administração Pública, e não apenas ao órgão sancionador, embora houvesse divergências doutrinárias sobre a abrangência territorial.
Já a Lei 14.133/2021, em seu artigo 156, reorganizou as sanções em: advertência, multa, impedimento de licitar e contratar, e declaração de inidoneidade. Note-se que a figura da “suspensão” foi substituída, em termos práticos, pelo “impedimento”. O impedimento na nova lei tem prazo máximo de 3 anos e seus efeitos são restritos à Administração Pública direta e indireta do ente federativo que aplicou a sanção. A declaração de inidoneidade, por sua vez, mantém o caráter de gravidade máxima, com prazo mínimo de 3 e máximo de 6 anos, abrangendo todos os entes federativos.
A comparação entre a antiga “suspensão” e o novo “impedimento” revela a complexidade da retroatividade. Se uma empresa foi punida com suspensão sob a Lei 8.666/93, tentar aplicar retroativamente as regras da Lei 14.133/21 poderia gerar incongruências. Por exemplo, o prazo máximo da sanção de impedimento na nova lei é superior (3 anos) ao da suspensão na lei antiga (2 anos). Nesse aspecto, a nova lei seria mais gravosa (*lex gravior*), impedindo sua retroatividade.
Por outro lado, a abrangência da sanção sofreu alterações. Enquanto a suspensão da lei antiga gerava debates sobre sua extensão nacional, o impedimento da nova lei é claramente circunscrito ao ente federativo. Um advogado poderia argumentar que a nova lei é mais benéfica quanto à abrangência territorial e pedir sua aplicação retroativa. Contudo, os tribunais têm entendido que não se pode pinçar partes de uma lei e partes de outra para criar um terceiro regime não legislado. Ou se aplica o sistema da Lei 8.666/93 integralmente ao ato praticado sob sua vigência, ou se aplica a Lei 14.133/21 aos atos praticados sob seu império. A mistura de regimes gera insegurança e fere a lógica do sistema sancionatório.
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Embora a Constituição Federal garanta a retroatividade da lei penal mais benéfica, a aplicação desse princípio no Direito Administrativo encontra barreiras na proteção ao ato jurídico perfeito. A doutrina clássica defende que a retroatividade deve ser aplicada com cautela para não desestabilizar a administração. Se a penalidade já foi aplicada e o processo administrativo transitou em julgado (na esfera administrativa), a revisão da sanção com base em lei posterior requer cautela extrema.
Há situações em que a retroatividade é admitida, notadamente quando a nova lei deixa de considerar a conduta como infração. No entanto, quando a nova lei apenas altera a dosimetria ou a modalidade da sanção, a jurisprudência tende a manter a sanção original se esta foi aplicada em conformidade com a lei do tempo do fato. Isso se justifica porque a Administração agiu dentro da estrita legalidade vigente à época. Obrigar a Administração a rever todos os seus atos sancionatórios a cada mudança legislativa inviabilizaria a gestão pública e criaria um passivo processual incalculável.
A segurança jurídica é um princípio de mão dupla: protege o administrado contra o arbítrio do Estado, mas também protege a estabilidade das decisões estatais legítimas. No contexto da suspensão do direito de licitar, a decisão de que a nova lei não retroage baseia-se na ideia de que a sanção tem um caráter educativo e repressivo associado ao momento da conduta.
Além disso, a Lei 14.133/2021 estabeleceu regras de transição específicas. Durante o período de convivência das duas normas, a Administração podia optar por qual regime licitar. Uma vez escolhido o regime da Lei 8.666/93 para o certame, todo o contrato e as eventuais infrações dele decorrentes seguem, por atração, o regime da lei revogada (ultratividade da lei). Permitir que, na fase sancionatória, se aplicasse a lei nova, seria violar a regra de que o contrato se vincula ao instrumento convocatório e à legislação que o fundamentou.
Portanto, a não retroatividade, neste cenário, é uma garantia de coerência sistêmica. O licitante sabia, ao entrar no certame regido pela Lei 8.666/93, quais eram as regras do jogo, inclusive as punições possíveis. Alterar essas regras posteriormente, mesmo que sob o pretexto de benefício, pode ferir a isonomia em relação aos demais licitantes que pautaram suas condutas e riscos com base na lei antiga. A integridade do certame licitatório se sobrepõe, muitas vezes, ao interesse individual do infrator em ver sua pena mitigada por uma lei posterior que possui sistemática distinta.
O domínio sobre o Direito Intertemporal é o que separa advogados generalistas de verdadeiros estrategistas jurídicos. A capacidade de discernir quando invocar a *lex mitior* e quando respeitar o *tempus regit actum* é crucial para o sucesso em ações anulatórias de sanções administrativas ou mandados de segurança.
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A aplicação da lei no tempo em matéria de licitações não se resume apenas à comparação de penas, mas envolve a análise da integridade do sistema jurídico e dos atos administrativos.
A ultratividade da Lei 8.666/1993 em contratos assinados sob sua vigência é um fator determinante para a definição do regime sancionatório aplicável, impedindo a incidência automática da Lei 14.133/2021.
A distinção entre os conceitos de “suspensão” (Lei 8.666/93) e “impedimento” (Lei 14.133/21) vai além da nomenclatura, afetando a abrangência territorial e o prazo da sanção, o que dificulta a equiparação direta para fins de retroatividade.
O princípio da segurança jurídica atua como um limitador da retroatividade da norma administrativa, protegendo a estabilidade das decisões administrativas tomadas em conformidade com a legislação vigente à época dos fatos.
A combinação de leis (*lex tertia*) é vedada pelo ordenamento jurídico brasileiro; assim, não se pode aplicar o prazo da nova lei com a abrangência da antiga, devendo-se optar integralmente pelo regime jurídico aplicável ao caso concreto.
1. A nova Lei de Licitações (14.133/21) revogou automaticamente todas as sanções da Lei 8.666/93?
Não. A Lei 14.133/2021 conviveu com a Lei 8.666/93 por um período de transição. Além disso, para contratos firmados sob a égide da Lei 8.666/93, as normas sancionadoras da lei antiga continuam aplicáveis (ultratividade) até o término da vigência contratual e dos processos administrativos correlatos.
2. O princípio da retroatividade da lei mais benéfica se aplica ao Direito Administrativo?
Sim, o princípio é aplicável, mas não de forma absoluta como no Direito Penal. No Direito Administrativo, a retroatividade encontra limites no ato jurídico perfeito, na coisa julgada administrativa e na vedação à criação de regimes híbridos de leis, devendo-se observar caso a caso se a nova lei é realmente mais benéfica e compatível com o processo em curso.
3. Qual a principal diferença entre a suspensão da Lei 8.666/93 e o impedimento da Lei 14.133/21?
A suspensão da Lei 8.666/93 tinha prazo máximo de 2 anos e sua abrangência era objeto de controvérsia, muitas vezes estendida a toda a Administração. O impedimento da Lei 14.133/21 tem prazo máximo de 3 anos e restringe seus efeitos à Administração direta e indireta do ente federativo que aplicou a sanção, não impedindo a licitação em outros entes federativos (ex: impedimento no Estado não bloqueia na União).
4. Por que a jurisprudência tende a negar a retroatividade da nova lei sobre a suspensão do direito de licitar?
Porque, em muitos casos, a aplicação da nova lei não seria inequivocamente mais benéfica ou implicaria na quebra da lógica do contrato administrativo original. Além disso, respeita-se o princípio do *tempus regit actum*, onde a validade da sanção é aferida pela lei vigente no momento da infração, garantindo a isonomia entre os licitantes daquele certame.
5. O que acontece com um processo sancionador iniciado sob a Lei 8.666/93 mas julgado após a vigência exclusiva da Lei 14.133/21?
Se a infração e o contrato são regidos pela Lei 8.666/93, o processo deve seguir as normas materiais da lei antiga, mesmo que o julgamento ocorra posteriormente. A mudança legislativa não altera a natureza da infração cometida sob o regime anterior, mantendo-se a ultratividade da norma revogada para esses casos específicos.
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Acesse a lei relacionada em **1. A nova Lei de Licitações (14.133/21) revogou automaticamente todas as sanções da Lei 8.666/93?**
Não. A Lei 14.133/2021 conviveu com a Lei 8.666/93 por um período de transição. Além disso, para contratos firmados sob a égide da Lei 8.666/93, as normas sancionadoras da lei antiga continuam aplicáveis (ultratividade) até o término da vigência contratual e dos processos administrativos correlatos.
**2. O princípio da retroatividade da lei mais benéfica se aplica ao Direito Administrativo?**
Sim, o princípio é aplicável, mas não de forma absoluta como no Direito Penal. No Direito Administrativo, a retroatividade encontra limites no ato jurídico perfeito, na coisa julgada administrativa e na vedação à criação de regimes híbridos de leis, devendo-se observar caso a caso se a nova lei é realmente mais benéfica e compatível com o processo em curso.
**3. Qual a principal diferença entre a suspensão da Lei 8.666/93 e o impedimento da Lei 14.133/21?**
A suspensão da Lei 8.666/93 tinha prazo máximo de 2 anos e sua abrangência era objeto de controvérsia, muitas vezes estendida a toda a Administração. O impedimento da Lei 14.133/21 tem prazo máximo de 3 anos e restringe seus efeitos à Administração direta e indireta do ente federativo que aplicou a sanção, não impedindo a licitação em outros entes federativos (ex: impedimento no Estado não bloqueia na União).
**4. Por que a jurisprudência tende a negar a retroatividade da nova lei sobre a suspensão do direito de licitar?**
Porque, em muitos casos, a aplicação da nova lei não seria inequivocamente mais benéfica ou implicaria na quebra da lógica do contrato administrativo original. Além disso, respeita-se o princípio do *tempus regit actum*, onde a validade da sanção é aferida pela lei vigente no momento da infração, garantindo a isonomia entre os licitantes daquele certame.
**5. O que acontece com um processo sancionador iniciado sob a Lei 8.666/93 mas julgado após a vigência exclusiva da Lei 14.133/21?**
Se a infração e o contrato são regidos pela Lei 8.666/93, o processo deve seguir as normas materiais da lei antiga, mesmo que o julgamento ocorra posteriormente. A mudança legislativa não altera a natureza da infração cometida sob o regime anterior, mantendo-se a ultratividade da norma revogada para esses casos específicos.
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-27/nova-lei-de-licitacoes-nao-retroage-sobre-suspensao-do-direito-de-licitar/.
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