ITR ou IPTU? Destinação Econômica Decide no Direito Tributário

A Dualidade entre IPTU e ITR: O Critério da Destinação Econômica Versus a Localização Geográfica

A tributação sobre a propriedade imobiliária no Brasil suscita, frequentemente, debates complexos acerca da competência tributária e da correta incidência das exações. O conflito aparente entre o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), de competência municipal, e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), de competência federal, representa um dos pontos nevrálgicos na prática do Direito Tributário e Imobiliário. Para o advogado militante e para o consultor jurídico, a compreensão profunda não se limita apenas à leitura literal do Código Tributário Nacional, mas exige uma análise sistemática da legislação esparsa e, fundamentalmente, da jurisprudência consolidada pelos tribunais superiores.

A controvérsia reside, primordialmente, na definição do fato gerador quando um imóvel se situa em uma “zona cinzenta”, ou seja, áreas que, embora perante o plano diretor municipal sejam consideradas urbanas ou de expansão urbana, mantêm atividades tipicamente rurais. A questão central que se impõe é determinar qual critério deve prevalecer para fins de incidência tributária: a localização geográfica do bem ou a sua destinação econômica e funcional.

Historicamente, o critério topográfico parecia ser o balizador único. No entanto, a evolução do entendimento jurídico e a necessidade de proteger a atividade produtiva primária levaram à consolidação de que a função do imóvel desempenha um papel determinante na definição da espécie tributária aplicável. Este artigo visa explorar as nuances legais, doutrinárias e jurisprudenciais que regem essa matéria, fornecendo ao profissional do direito as ferramentas necessárias para a defesa dos interesses de seus contribuintes.

O Critério Espacial no Código Tributário Nacional

O ponto de partida para a análise da incidência do IPTU encontra-se no artigo 32 do Código Tributário Nacional (CTN). O legislador, ao definir o fato gerador deste imposto, estabeleceu como critério base a localização do imóvel na zona urbana do município. Para evitar subjetividades excessivas na definição do que seria “zona urbana”, o §1º do referido artigo estipulou requisitos mínimos de infraestrutura.

Para que um imóvel seja considerado urbano para fins de incidência do IPTU, a lei municipal deve observar a existência de pelo menos dois dos melhoramentos construídos ou mantidos pelo Poder Público. Entre estes melhoramentos, listam-se o meio-fio ou calçamento, abastecimento de água, sistema de esgotos sanitários, rede de iluminação pública e escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel considerado.

A lógica do CTN, em uma primeira leitura, é eminentemente geográfica. Se o imóvel possui acesso a esses serviços estatais, presume-se uma valorização decorrente da urbanização, justificando a cobrança do imposto municipal. A ausência desses requisitos remeteria, por exclusão, à incidência do ITR, salvo se o imóvel estiver em áreas de expansão urbana devidamente legisladas. Contudo, essa interpretação isolada do CTN pode conduzir a equívocos graves e à bitributação ou à invasão de competência tributária.

A Prevalência da Destinação Econômica: O Decreto-Lei nº 57/1966

A virada hermenêutica nesta matéria ocorre com a análise do Decreto-Lei nº 57/1966. Este diploma legal surgiu para alterar a legislação referente ao lançamento do ITR e trouxe, em seu artigo 15, uma disposição que modificou substancialmente a aplicação do artigo 32 do CTN. O dispositivo determina que o disposto no artigo 32 do CTN não abrange os imóveis que, comprovadamente, sejam utilizados em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, independentemente de sua localização.

A importância deste Decreto-Lei no ordenamento jurídico brasileiro não pode ser subestimada. O Supremo Tribunal Federal (STF) já pacificou o entendimento de que o Decreto-Lei nº 57/1966 foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988 com status de Lei Complementar. Isso significa que ele possui a força normativa necessária para estabelecer normas gerais em matéria tributária e para dirimir conflitos de competência, sobrepondo-se, em termos de especialidade, à regra geral de localização prevista no CTN.

Assim, estabelece-se o primado da destinação econômica sobre a localização geográfica. Mesmo que um imóvel esteja situado no centro de uma zona de expansão urbana, servido por todos os melhoramentos públicos elencados no CTN, se o contribuinte comprovar que ali exerce atividade rural típica, a incidência tributária correta será a do ITR, e não a do IPTU. Esse entendimento visa fomentar a produção agrícola e evitar que a pressão imobiliária inviabilize atividades econômicas essenciais através de uma carga tributária incompatível com a natureza rústica do negócio.

A Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça

O Superior Tribunal de Justiça (STJ), guardião da legislação federal, consolidou esse entendimento de forma robusta. A Corte Superior possui jurisprudência pacífica no sentido de que o critério da destinação econômica é o fator preponderante para a definição da incidência do ITR em detrimento do IPTU.

Para advogados que atuam na defesa de proprietários de terras, é crucial dominar os precedentes que reafirmam a vigência do artigo 15 do Decreto-Lei nº 57/1966. Os julgados do STJ enfatizam que a municipalidade não pode, de forma unilateral e baseada apenas na alteração do perímetro urbano via lei local, transformar um imóvel rural produtivo em urbano para fins fiscais. A descaracterização da natureza rural exige a mudança da destinação do bem, e não apenas a mudança das normas de zoneamento da cidade.

Para compreender como os tribunais superiores têm interpretado essas questões específicas de zoneamento, conflitos de competência e a defesa da propriedade, é fundamental estudar a visão do STJ sobre IPTU e questões agrárias, aprofundando-se nos argumentos aceitos pela corte.

O Ônus da Prova no Processo Tributário

Um aspecto processual de suma relevância para a advocacia tributária é a distribuição do ônus da prova. Em regra, o lançamento tributário goza de presunção de legitimidade. Se o município lança o IPTU com base na localização do imóvel em zona urbana definida por lei municipal, cabe ao contribuinte o ônus de afastar essa presunção.

O advogado deve instruir o processo administrativo ou judicial com provas contundentes da destinação econômica do imóvel. A simples alegação não é suficiente. Documentos como o Certificado de Cadastro de Imóvel Rural (CCIR) junto ao INCRA, notas fiscais de produtor rural, comprovantes de vacinação de gado, declarações de ITR de anos anteriores e laudos periciais agronômicos são essenciais para demonstrar a atividade desenvolvida.

A ausência de prova robusta pode levar à manutenção da cobrança do IPTU. O judiciário analisa se a atividade rural é efetiva ou se o imóvel é, na verdade, um sítio de recreio ou um terreno mantido para especulação imobiliária, situações em que a incidência do imposto municipal seria legítima. A linha tênue entre um “sítio de lazer” e uma “pequena propriedade produtiva” é frequentemente o campo de batalha onde se decide a lide.

A Dinâmica da Expansão Urbana e a Segurança Jurídica

A expansão urbana desordenada dos municípios brasileiros gera constantes conflitos tributários. Muitas prefeituras, na ânsia de aumentar a arrecadação própria, ampliam o perímetro urbano por meio de leis municipais, englobando áreas rurais produtivas. Essa prática, embora lícita sob o ponto de vista do direito urbanístico, não gera efeitos automáticos e absolutos no direito tributário se desconsiderar a vocação do imóvel.

O princípio da segurança jurídica impõe que o contribuinte não seja surpreendido com uma alteração drástica na sua carga tributária sem que haja uma mudança na base econômica de sua propriedade. O ITR tem, via de regra, alíquotas menores e uma base de cálculo diferenciada em comparação ao IPTU, além de função extrafiscal regulatória. A conversão forçada para o regime de IPTU pode representar um aumento exponencial do tributo, inviabilizando a atividade econômica.

Portanto, o advogado deve estar atento à legislação municipal de zoneamento, mas deve sempre confrontá-la com a realidade fática do imóvel e com a legislação federal (CTN e DL 57/66). A defesa técnica deve demonstrar que a mudança de “rótulo” dada pela prefeitura não alterou a substância da utilização do bem.

Procedimentos de Defesa: Da Via Administrativa à Judicial

A estratégia de defesa contra a cobrança indevida de IPTU em imóveis rurais deve começar, preferencialmente, na esfera administrativa. A impugnação ao lançamento, apresentada dentro do prazo legal junto à secretaria de finanças do município, é o momento oportuno para apresentar todo o acervo probatório da atividade rural.

Caso a via administrativa não surta efeito, ou se o contribuinte já estiver sofrendo uma Execução Fiscal, as vias judiciais se abrem. A Ação Anulatória de Débito Fiscal, com pedido de tutela de urgência para suspender a exigibilidade do crédito, é uma ferramenta comum. Alternativamente, se houver execução em curso, os Embargos à Execução Fiscal ou a Exceção de Pré-Executividade (para matérias de ordem pública que não demandem dilação probatória) são os caminhos processuais adequados.

Na elaboração dessas peças, a tese central deve girar em torno da hierarquia das leis e da recepção do DL 57/66 como Lei Complementar, citando os precedentes vinculantes e a jurisprudência dominante. A demonstração de que o imóvel cumpre sua função social através da produção rural reforça o argumento jurídico, alinhando a defesa tributária aos princípios constitucionais da ordem econômica.

Conclusão

A distinção entre a incidência de IPTU e ITR transcende a mera localização geográfica do imóvel. O Direito Tributário brasileiro, através da interpretação sistemática do CTN e do Decreto-Lei nº 57/1966, acolheu o critério da destinação econômica como definidor da competência tributária em situações de conflito aparente. Para os profissionais do Direito, isso representa um vasto campo de atuação, exigindo conhecimento técnico apurado para combater a voracidade arrecadatória municipal quando esta se sobrepõe à realidade da produção rural.

A defesa eficaz do contribuinte depende da capacidade do advogado de articular provas materiais da atividade agrária com a fundamentação jurídica correta, invocando a jurisprudência dos tribunais superiores que protege a destinação do imóvel. Em um cenário de constante expansão das manchas urbanas, a vigilância sobre a correta aplicação da norma tributária é essencial para a justiça fiscal e para a preservação da atividade econômica no campo.

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Insights

* **Prevalência da Função sobre a Forma:** No conflito entre a localização (forma/geografia) e a destinação (função/economia), a legislação superior e a jurisprudência dão primazia à função econômica do imóvel para definir a tributação.
* **Status de Lei Complementar:** O argumento jurídico mais forte reside no fato de o Decreto-Lei nº 57/1966 ter sido recepcionado pela Constituição de 1988 como Lei Complementar, hierarquicamente apto a regular conflitos de competência tributária.
* **A Importância da Prova Documental:** A vitória em demandas dessa natureza depende quase exclusivamente da qualidade da prova. O cadastro no INCRA é necessário, mas não suficiente; a prova da atividade econômica efetiva é o que define o julgamento.
* **Proteção contra a Especulação:** A lógica da lei não é apenas beneficiar o produtor rural com alíquotas menores, mas evitar que a expansão urbana artificial force a desativação de áreas produtivas devido ao custo fiscal proibitivo do IPTU.
* **Estratégia Processual:** A atuação preventiva na esfera administrativa pode evitar longos litígios judiciais. Contudo, o advogado deve estar preparado para manejar Ações Anulatórias e Embargos com base na tese da destinação econômica.

Perguntas e Respostas

1. Um imóvel localizado no centro da cidade pode pagar ITR em vez de IPTU?
Sim, embora seja uma situação excepcional. Se o imóvel, mesmo localizado em zona urbana consolidada, for comprovadamente utilizado para exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, incide o ITR, conforme o Decreto-Lei nº 57/1966 e a jurisprudência do STJ.

2. O simples cadastro no INCRA garante a incidência do ITR?
Não automaticamente. O cadastro no INCRA é um indício forte e um requisito formal, mas a jurisprudência exige a comprovação da efetiva destinação econômica rural. Se o imóvel tiver cadastro no INCRA mas for utilizado apenas para lazer ou residência sem produção, o município poderá cobrar IPTU.

3. O município pode alterar a zona rural para urbana por decreto e passar a cobrar IPTU imediatamente?
O município tem competência para alterar o zoneamento urbano por lei. No entanto, para fins tributários, essa alteração legislativa não se sobrepõe automaticamente à destinação econômica do imóvel protegida pelo DL 57/1966. Se a atividade rural continuar, a cobrança de IPTU pode ser contestada.

4. Quais são os requisitos do Art. 32 do CTN para a cobrança de IPTU?
Para que um imóvel seja considerado urbano pelo critério geográfico, a lei municipal deve observar a existência de pelo menos dois melhoramentos construídos ou mantidos pelo Poder Público, tais como: meio-fio ou calçamento, abastecimento de água, sistema de esgotos, rede de iluminação pública ou escola/posto de saúde a até 3km do imóvel.

5. Qual é o recurso cabível se o contribuinte receber um carnê de IPTU para uma área rural produtiva?
O primeiro passo deve ser a impugnação administrativa junto à Prefeitura, apresentando as provas da atividade rural. Caso indeferido, o contribuinte pode ajuizar uma Ação Anulatória de Débito Fiscal ou, se já houver execução, opor Embargos à Execução, visando desconstituir o lançamento do IPTU e afirmar a incidência do ITR.

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Acesse a lei relacionada em Decreto-Lei nº 57/1966

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-22/funcao-determina-qual-o-imposto-incide-sobre-o-imovel/.