A complexidade inerente à gestão ambiental no Brasil transcende a mera aplicação da letra fria da lei. Quando tratamos de Unidades de Conservação (UCs), o cenário torna-se ainda mais desafiador.
O Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), instituído pela Lei nº 9.985/2000, estabelece um arcabouço robusto para a proteção da biodiversidade. No entanto, a implementação prática dessas áreas protegidas enfrenta obstáculos significativos. Entre eles, destacam-se a regularização fundiária e a efetiva gestão administrativa.
Nesse contexto, instrumentos jurídicos consensuais, como o Termo de Compromisso, emergem como soluções vitais. Eles permitem a compatibilização de interesses públicos e privados. Além disso, a gestão transitória surge como uma necessidade fática diante da morosidade estatal em consolidar planos de manejo definitivos.
Para o advogado atuante na área ambiental ou administrativa, compreender a natureza jurídica desses instrumentos é essencial. Não se trata apenas de defender o meio ambiente ou a propriedade privada. Trata-se de garantir segurança jurídica em um terreno frequentemente pantanoso.
A criação de uma Unidade de Conservação é um ato do Poder Público. Este ato impõe restrições ao uso da propriedade, variando conforme a categoria da unidade: Proteção Integral ou Uso Sustentável.
O grande gargalo jurídico reside na efetivação dessas unidades. Muitas vezes, o decreto de criação não é acompanhado das medidas expropriatórias necessárias ou da alocação orçamentária para a gestão. Isso gera o fenômeno conhecido como “parques de papel”.
Juridicamente, isso cria um limbo. O proprietário tem seu direito de uso limitado, mas muitas vezes não é indenizado de imediato. O Estado, por sua vez, tem o dever de proteger, mas carece de meios operacionais.
É aqui que a advocacia especializada se faz necessária. O profissional deve navegar entre o Direito Administrativo, o Direito Constitucional e o Direito Ambiental para encontrar soluções que evitem a judicialização excessiva e improdutiva.
Aprofundar-se nestes temas exige estudo constante. Uma formação sólida é o diferencial entre uma atuação genérica e uma consultoria de alto nível. Para quem busca essa excelência, a Pós-Graduação em Direito e Processo Ambiental oferece as ferramentas teóricas e práticas indispensáveis para enfrentar essas complexidades.
O Termo de Compromisso, previsto na legislação ambiental, não deve ser confundido apenas com o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) da Lei de Ação Civil Pública, embora guardem semelhanças.
No âmbito das Unidades de Conservação, o Termo de Compromisso (TC) serve frequentemente para regularizar situações consolidadas ou para estabelecer obrigações de fazer e não fazer enquanto a regularização fundiária não se concretiza.
Este instrumento possui natureza de título executivo extrajudicial. Ele formaliza o reconhecimento de uma situação fática e estabelece um cronograma de adequação ambiental.
Para que um TC seja válido, ele deve observar estritamente os princípios da legalidade e da impessoalidade. O objeto deve ser lícito e possível.
Não se pode, por meio de um Termo de Compromisso, autorizar atividades vedadas pela categoria da UC. Por exemplo, não se pode permitir exploração econômica direta em um Parque Nacional fora das hipóteses de uso público e ecoturismo permitidas em lei.
O advogado deve estar atento às cláusulas de monitoramento e fiscalização. Um TC mal redigido pode se tornar uma armadilha para o empreendedor ou para o gestor público, gerando responsabilidade civil, administrativa e até penal futura.
A negociação desses termos exige habilidade técnica. É preciso definir metas claras, indicadores de cumprimento e sanções proporcionais. A vaguidade é a maior inimiga da eficácia desses acordos.
O Plano de Manejo é o documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais.
A lei estabelece prazos para sua elaboração, mas a realidade impõe atrasos de anos, às vezes décadas. Como gerir a unidade nesse interregno?
Surge a figura da gestão transitória ou administração precária.
Nesta fase, aplicam-se as normas gerais do SNUC e o decreto de criação da unidade. Contudo, a ausência de zoneamento detalhado gera insegurança.
Na gestão transitória, impera o princípio da precaução. Na dúvida sobre se uma atividade causa dano, ela deve ser evitada. Isso, contudo, não pode significar a paralisia total da administração ou o cerceamento absoluto de direitos preexistentes sem a devida compensação.
Acordos de gestão compartilhada ou termos de parceria com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) são mecanismos utilizados para suprir a deficiência estatal.
O controle jurídico sobre esses atos de gestão transitória é fundamental. O advogado deve questionar a discricionariedade administrativa quando esta flerta com a arbitrariedade ou quando, inversamente, se omite diante de degradações ambientais sob a desculpa da falta de plano de manejo.
Um dos pontos mais nevrálgicos na gestão de UCs é a questão fundiária. Em unidades de Proteção Integral, a posse e o domínio privado são incompatíveis com os objetivos da área.
A desapropriação é a regra, mas a indenização prévia e justa é, muitas vezes, uma ficção orçamentária.
Diante disso, instrumentos como a Compensação de Reserva Legal (em que proprietários de outros imóveis compram áreas dentro de parques para doá-las ao Estado em troca de regularização de seus passivos) tornaram-se moeda corrente.
Ocorre que a gestão dessas áreas, mesmo antes da transferência definitiva do domínio, precisa ser pactuada. O antigo proprietário, ou o novo adquirente que pretende doar, e o órgão ambiental devem estabelecer quem cuida da área até a efetivação do registro público.
Aqui, novamente, o Termo de Compromisso é vital. Ele define responsabilidades sobre a prevenção de incêndios, invasões e caça ilegal durante o período de transição de propriedade.
A gestão de uma Unidade de Conservação atrai responsabilidades complexas. O Estado responde objetivamente por danos causados a terceiros decorrentes de sua conduta comissiva.
No caso de conduta omissiva (falta de fiscalização), a responsabilidade é subjetiva, baseada na culpa do serviço (*faute du service*), embora haja correntes que defendam a responsabilidade objetiva também nesses casos quando se trata de dano ambiental.
Para os entes privados que assumem compromissos de gestão ou apoio, a responsabilidade é solidária no que tange à reparação do dano ambiental, conforme a teoria do risco integral adotada pelo STJ.
Profissionais do Direito devem orientar seus clientes a realizarem auditorias rigorosas antes de firmarem qualquer termo de compromisso ou assumirem gestão compartilhada.
É necessário verificar passivos ambientais preexistentes. Assumir a gestão de uma área degradada sem um marco zero bem definido pode transferir ao parceiro privado o ônus de reparar danos que ele não causou.
A documentação técnica, os laudos de vistoria e a definição precisa do escopo da gestão no contrato ou termo são as únicas salvaguardas contra responsabilizações futuras injustas.
Não se pode falar em gestão de UCs sem abordar a presença de populações tradicionais. Em muitas categorias de UCs, a presença humana é restrita ou proibida.
No entanto, comunidades quilombolas, caiçaras ou ribeirinhas muitas vezes habitam essas áreas há gerações. O conflito entre o direito à cultura e moradia e a proteção ambiental integral é um tema clássico nos tribunais superiores.
A solução jurídica moderna aponta para os Termos de Compromisso, que reconhecem o direito de uso tradicional, mas impõem limites e práticas de manejo sustentável.
A construção desses acordos exige uma advocacia sensível aos direitos humanos e conhecedora das nuances antropológicas e jurídicas envolvidas. É o Direito em sua função social pacificadora.
A gestão transitória e os termos de compromisso não são meros paliativos; são instrumentos de governança. Eles permitem que a proteção ambiental aconteça no mundo real, imperfeito e carente de recursos, e não apenas no mundo ideal das normas.
Para o advogado, o desafio é transformar esses instrumentos em garantias. Garantia de que o Estado cumprirá seu dever, garantia de que o particular terá seus direitos respeitados e, acima de tudo, garantia de que o bem jurídico tutelado – o meio ambiente – será preservado para as futuras gerações.
A técnica legislativa e a redação contratual são as armas do jurista nessa batalha. A precisão terminológica, a previsão de cenários de crise e a clareza nas obrigações são inegociáveis.
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A atuação na área de Unidades de Conservação exige uma visão multidisciplinar. O advogado não pode se restringir ao escritório; ele precisa entender a realidade de campo.
Os Termos de Compromisso são flexíveis, mas não podem derrogar a lei. O limite da negociação é a ordem pública ambiental e a vedação ao retrocesso.
A gestão transitória é uma realidade que pode durar décadas. Juridicamente, deve-se tratar o provisório com a seriedade do definitivo, pois os danos ambientais ocorridos nessa fase são, muitas vezes, irreversíveis.
A judicialização deve ser a ultima ratio. A composição administrativa, quando bem conduzida tecnicamente, oferece resultados mais rápidos e efetivos para a proteção ambiental do que longas batalhas judiciais.
A responsabilidade ambiental é transsubjetiva. Ela acompanha a coisa (*propter rem*) e atinge todos os que, direta ou indiretamente, se beneficiam da atividade ou contribuem para o dano.
O Plano de Manejo é o documento técnico-legal obrigatório e definitivo que rege todo o uso da Unidade de Conservação, estabelecendo o zoneamento. O Termo de Compromisso de Gestão é um instrumento jurídico, muitas vezes transitório ou complementar, firmado entre o órgão ambiental e entes públicos ou privados para viabilizar a administração, manutenção ou regularização de atividades na unidade, especialmente quando o Plano de Manejo ainda não existe ou precisa de apoio para implementação.
A titularidade e o poder de polícia ambiental são indelegáveis, pois são funções típicas de Estado. No entanto, a execução de serviços de apoio, como bilheteria, manutenção, segurança patrimonial, alimentação e ecoturismo, pode ser delegada à iniciativa privada por meio de concessões ou parcerias, conforme prevê a Lei 9.985/2000 e legislações estaduais específicas.
Enquanto não houver a desapropriação e indenização, o proprietário mantém o domínio, mas o uso da terra sofre severas limitações administrativas. Ele não pode realizar atividades que descaracterizem a biota local. Essa situação gera o direito à indenização por desapropriação indireta se o esvaziamento econômico da propriedade for total, cabendo ao advogado buscar a reparação ou a efetivação da desapropriação via judicial ou administrativa.
Não. O Termo de Compromisso é um ato administrativo negocial que deve estrita obediência à lei. Ele não tem o poder de revogar ou excepcionar proibições legais expressas. Seu objetivo é adequar condutas à lei ou estabelecer cronogramas para cessação de atividades ilegais, e não legalizar o que é vedado pela categoria da Unidade de Conservação.
O Ministério Público atua como fiscal da lei (*custos legis*) e titular da ação civil pública. Ele pode intervir na celebração dos termos para garantir que o interesse público ambiental esteja preservado, ou pode, posteriormente, questionar judicialmente a validade de termos que considere lesivos ao meio ambiente ou que tenham sido celebrados com desvio de finalidade.
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O Plano de Manejo é o documento técnico-legal obrigatório e definitivo que rege todo o uso da Unidade de Conservação, estabelecendo seu zoneamento e as normas para o manejo dos recursos naturais. Já o Termo de Compromisso de Gestão é um instrumento jurídico, frequentemente transitório ou complementar, firmado entre o órgão ambiental e entes públicos ou privados para viabilizar a administração, manutenção ou regularização de atividades na unidade, especialmente enquanto o Plano de Manejo não é elaborado ou para apoiar sua implementação.
Sim, é possível a delegação da execução de serviços de apoio, como bilheteria, manutenção, segurança patrimonial, alimentação e ecoturismo, à iniciativa privada por meio de concessões ou parcerias. No entanto, a titularidade da UC e o poder de polícia ambiental, que são funções típicas de Estado, são indelegáveis.
Enquanto a desapropriação e indenização não se efetivam, o proprietário mantém o domínio da terra, mas seu uso é severamente limitado administrativamente. Ele não pode realizar atividades que descaracterizem a biota local. Essa situação pode gerar direito à indenização por desapropriação indireta, caso haja um esvaziamento econômico total da propriedade, cabendo ao advogado buscar a reparação ou a efetivação da desapropriação.
Não. O Termo de Compromisso é um ato administrativo negocial que deve estrita obediência à lei. Ele não possui o poder de revogar ou excepcionar proibições legais expressas, nem pode autorizar atividades vedadas pela categoria da Unidade de Conservação. Seu objetivo é adequar condutas à lei ou estabelecer cronogramas para cessação de atividades ilegais.
O Ministério Público atua como fiscal da lei (custos legis) e titular da ação civil pública. Ele pode intervir na celebração dos termos para garantir a preservação do interesse público ambiental e, posteriormente, pode questionar judicialmente a validade de termos que considere lesivos ao meio ambiente ou que tenham sido celebrados com desvio de finalidade.
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-20/termo-de-compromisso-e-gestao-transitoria-em-unidades-de-conservacao-de-dominio-publico-o-caso-do-parque-da-serra-da-canastra/.
Abandono Afetivo: Responsabilidade civil, doutrina e jurisprudência. Guia completo para advogados sobre prova do dano e atuação no Direito de Família.
Gerenciar UCs no Brasil é complexo. Advogados: desvende desafios legais, regularização, Termos de Compromisso e gestão transitória para segurança jurídica ambiental.
Abandono Afetivo: Responsabilidade civil, doutrina e jurisprudência. Guia completo para advogados sobre prova do dano e atuação no Direito de Família.
Gerenciar UCs no Brasil é complexo. Advogados: desvende desafios legais, regularização, Termos de Compromisso e gestão transitória para segurança jurídica ambiental.
