A evolução do sistema tributário brasileiro tem observado uma mudança de paradigma significativa nos últimos anos, migrando de uma cultura puramente litigiosa para um modelo que incentiva a consensualidade. No centro dessa transformação encontra-se o instituto da transação tributária, regulamentado em âmbito federal pela Lei nº 13.988/2020. Este mecanismo permite que a administração tributária e os contribuintes negociem a extinção de créditos tributários mediante concessões mútuas. Um dos pontos mais complexos e debatidos dentro dessa sistemática é a possibilidade de utilização de Prejuízo Fiscal (PF) e Base de Cálculo Negativa da CSLL (BCN) para amortização de dívidas, gerando intensos debates sobre a extensão desse direito e a interferência de órgãos de controle externo nas pactuações realizadas.
O cenário jurídico atual exige que o advogado tributarista compreenda não apenas a letra fria da lei, mas também as tensões institucionais que permeiam a aplicação das normas. A transação tributária não é um mero benefício fiscal ou uma anistia disfarçada. Trata-se de um negócio jurídico processual ou extraprocessual que visa encerrar litígios, conferindo eficiência à arrecadação e permitindo a regularidade fiscal das empresas. No entanto, a operacionalização desse instrumento enfrenta desafios quando diferentes esferas de poder interpretam de maneira divergente os limites da disponibilidade do crédito público e as garantias oferecidas pelo contribuinte.
Para compreender a controvérsia, é fundamental dissecar a natureza dos ativos utilizados na negociação. O Prejuízo Fiscal refere-se ao resultado negativo apurado por pessoas jurídicas tributadas pelo Lucro Real na demonstração do Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ). Analogamente, a Base de Cálculo Negativa diz respeito ao resultado negativo na apuração da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL). Contabilmente e juridicamente, esses montantes representam um ativo fiscal diferido. Eles não são dinheiro em espécie, mas representam uma “moeda” que a legislação autoriza, em situações específicas, a ser utilizada para abater débitos futuros ou, no caso da transação, o estoque da dívida ativa.
A legislação que instituiu a transação tributária inovou ao permitir, em modalidades excepcionais e na transação por adesão no contencioso tributário de relevante e disseminada controvérsia jurídica, o uso desses créditos. A lógica econômica é permitir que empresas em dificuldades financeiras, que acumularam prejuízos justamente por estarem em crise, utilizem esse histórico contábil para sanear suas passividades com o Fisco. Isso transforma um dado contábil negativo em uma alavanca para a recuperação da regularidade fiscal.
O domínio sobre como esses créditos são formados e as regras para sua utilização é essencial para a advocacia de excelência. Profissionais que desejam se aprofundar na complexidade desses institutos e em como aplicá-los estrategicamente encontram na Pós-Graduação em Direito Tributário e Processo Tributário 2025 um caminho robusto para o domínio técnico necessário.
Um dos temas mais sensíveis no Direito Tributário contemporâneo é a delimitação das competências entre a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), que detém a prerrogativa legal de analisar a conveniência e oportunidade da transação, e os órgãos de controle externo, como o Tribunal de Contas da União (TCU). A segurança jurídica dos acordos firmados depende da estabilidade das regras e da competência de quem as assina. Quando um órgão de controle tenta intervir diretamente no mérito administrativo de transações já regulamentadas ou em vias de celebração, cria-se um ambiente de incerteza que pode paralisar o instituto da transação.
A discussão central gira em torno da legalidade e da discricionariedade técnica. A PGFN, ao editar portarias que regulamentam o uso de PF/BCN, atua dentro de uma delegação legislativa. Se a lei permite o uso desses créditos até determinado limite (como 70% do saldo remanescente após os descontos, em certas modalidades), a restrição dessa possibilidade por uma decisão cautelar de órgão de controle levanta questões sobre a hierarquia das normas e o devido processo legal. O advogado deve estar atento a esses movimentos, pois eles fundamentam teses defensivas importantes.
A intervenção abrupta que suspende efeitos de negociações ou restringe direitos previstos em editais fere frontalmente o princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima. O contribuinte, ao aderir a uma transação, realiza um planejamento financeiro e tributário, muitas vezes desistindo de discussões judiciais (renúncia ao direito sobre o qual se funda a ação). Se as regras do jogo são alteradas unilateralmente por um ente que não participa diretamente da relação jurídico-tributária base, o prejuízo ao particular é evidente e passível de controle jurisdicional.
O Poder Judiciário tem sido chamado a atuar como garantidor da estabilidade dessas relações. A jurisprudência tende a reconhecer que, embora o controle externo seja vital para a República, ele não pode substituir o gestor público nas suas escolhas técnicas, nem revogar indiretamente disposições legais que autorizam o uso de créditos de prejuízo fiscal. A análise judicial foca na legalidade do ato administrativo da PGFN e na conformidade com a lei de regência, afastando ingerências que careçam de base legal estrita para anular negócios jurídicos perfeitos ou expectativas de direito consolidadas.
Na prática forense, a utilização de PF/BCN muitas vezes ocorre no bojo de execuções fiscais ou como forma de evitar o ajuizamento destas. O advogado deve saber identificar o momento oportuno para oferecer esses créditos. Não se trata de uma compensação automática, mas de um procedimento que exige adesão a editais ou proposição de transação individual. A validação desses créditos pela Receita Federal é uma etapa posterior, mas a sua oferta inicial deve estar bem fundamentada contabilmente.
A defesa do contribuinte em execução fiscal ganha uma nova dimensão com a transação. Antes restrita aos embargos à execução ou exceção de pré-executividade, agora a estratégia processual deve contemplar a suspensão da exigibilidade mediante a formalização do acordo. O conhecimento sobre as causas de suspensão e extinção do crédito tributário é vital. Para advogados que atuam na ponta da defesa dos contribuintes, o curso de Atualização e Prática: Causas de Extinção do Crédito Tributário oferece ferramentas precisas para manejar esses incidentes processuais.
É importante notar que o uso de PF/BCN não é irrestrito. A legislação impõe “travas”. Geralmente, o uso desses créditos é admitido para amortizar juros, multas e encargos legais, sendo vedado, em muitas modalidades, o uso para abatimento do principal, salvo disposições excepcionais em transações de grande porte ou litígios específicos. Além disso, a capacidade de pagamento do contribuinte é avaliada para determinar o grau de desconto e a possibilidade de uso desses créditos. A PGFN classifica os créditos em recuperáveis, de difícil recuperação ou irrecuperáveis.
O debate jurídico se acirra quando a regulamentação infralegal (portarias) parece restringir direitos que a lei em sentido estrito concedeu de forma mais ampla, ou quando órgãos de controle entendem que a aceitação desses créditos fere o interesse público por supostamente reduzir a entrada de caixa “novo” nos cofres públicos. O contra-argumento jurídico reside no fato de que a recuperação de créditos “podres” ou de empresas falimentares através de PF/BCN é preferível à total inadimplência, atendendo ao princípio da eficiência e da preservação da empresa.
A transação pressupõe concessões mútuas e vontade das partes. Quando o Judiciário intervém para suspender decisões de órgãos de controle que limitam a transação, ele está reafirmando a natureza contratual do instituto. O juiz analisa se os requisitos legais foram cumpridos. Se a lei permite o uso de PF/BCN e a PGFN aceitou, não cabe a terceiros criar óbices não previstos em lei.
A decisão judicial que restaura a validade de uma transação ou impede sua restrição indevida baseia-se na premissa de que a PGFN possui a expertise e a competência legal para avaliar o risco do crédito. Substituir essa avaliação técnica por uma visão meramente arrecadatória de curto prazo desvirtua o instituto da transação, que visa a resolução do conflito e a conformidade a longo prazo. O advogado deve estar preparado para impetrar Mandados de Segurança ou Ações Anulatórias caso seu cliente tenha um acordo de transação indeferido ou suspenso por fundamentos alheios à legislação de regência.
A possibilidade de liquidar passivos tributários com créditos de prejuízo fiscal é uma ferramenta poderosa de soerguimento empresarial. Em um contexto de crise econômica, permitir que o contribuinte utilize um “ativo” que apenas existiu devido ao seu insucesso financeiro anterior para limpar seu balanço é uma medida de justiça fiscal e inteligência econômica. Isso libera fluxo de caixa para investimentos, pagamento de salários e fornecedores, girando a economia real.
Juridicamente, isso se alinha com o princípio da preservação da empresa e da função social da propriedade. A tributação não pode ser instrumento de destruição da atividade econômica. Ao defender a validade do uso de PF/BCN contra restrições administrativas excessivas, o operador do direito está também defendendo a continuidade da atividade empresarial e a manutenção dos postos de trabalho, valores protegidos constitucionalmente.
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A análise aprofundada da temática revela que a transação tributária não é um instituto estático, mas um organismo vivo sujeito a pressões políticas, econômicas e institucionais. O conflito entre a necessidade de arrecadação imediata e a regularização de passivos a longo prazo é constante. O uso de PF/BCN representa o ponto de equilíbrio onde o Estado aceita receber “menos” em dinheiro imediato para garantir a regularidade futura e a sobrevivência do contribuinte.
Outro ponto crucial é a consolidação da jurisprudência no sentido de limitar a interferência do TCU nas atividades finalísticas da PGFN e da Receita Federal. O reconhecimento de que a análise de risco e a conveniência da transação são méritos administrativos da Procuradoria fortalece a segurança jurídica. Para o advogado, a lição é clara: o direito tributário moderno exige uma postura proativa na negociação e uma defesa vigorosa contra instabilidades causadas por conflitos de competência entre órgãos estatais.
1. O que é exatamente o Prejuízo Fiscal (PF) e a Base de Cálculo Negativa (BCN) no contexto da transação tributária?
São montantes contábeis acumulados pela empresa decorrentes de resultados negativos em períodos anteriores. O PF refere-se ao IRPJ e a BCN à CSLL. Na transação tributária, a lei permite que esses saldos sejam usados como “moeda” para abater parte da dívida, geralmente juros, multas e encargos, conforme as regras do edital ou da negociação individual.
2. O Tribunal de Contas da União (TCU) pode proibir o uso de PF/BCN em transações tributárias?
Embora o TCU tenha competência para fiscalizar a regularidade das contas públicas, o entendimento judicial predominante é que ele não pode intervir na atividade finalística e discricionária da PGFN, nem revogar disposições legais que autorizam o uso desses créditos. Decisões do TCU que restringem direitos previstos em lei ou invadem o mérito administrativo da PGFN têm sido suspensas pelo Judiciário.
3. Quais são os limites para utilização desses créditos na amortização da dívida?
Os limites variam conforme a modalidade da transação (adesão, individual, contencioso de relevante controvérsia). Geralmente, a lei estabelece um teto percentual (por exemplo, até 70% do saldo remanescente) e veda o uso para o pagamento do montante principal do tributo em certas categorias, exigindo que uma parte seja paga em dinheiro (entrada).
4. A transação tributária com uso de PF/BCN equivale a uma anistia?
Não. A anistia é o perdão da infração e da penalidade antes do lançamento ou em condições específicas. A transação é uma concessão mútua para extinguir um litígio. O uso de PF/BCN é uma forma de liquidação do débito permitida por lei, onde o Estado aceita um ativo fiscal diferido como pagamento, não configurando perdão puro e simples, mas uma composição para recuperação do crédito.
5. O que o advogado deve fazer se a transação do cliente for barrada por uma decisão de controle externo?
O advogado deve analisar se a restrição imposta possui base legal ou se fere o ato jurídico perfeito e a segurança jurídica. A medida cabível geralmente é o ajuizamento de uma ação judicial (como Mandado de Segurança ou Ação Anulatória com pedido de tutela de urgência) para garantir a aplicação da lei federal que instituiu a transação e afastar a ingerência indevida do órgão de controle sobre o acordo firmado ou em vias de formalização.
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Acesse a lei relacionada em Lei nº 13.988/2020
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-11/juiz-suspende-efeitos-de-decisao-do-tcu-que-restringiu-uso-de-pf-bcn-em-transacao-tributaria/.
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