A Responsabilidade Civil e Processual na Sucessão de Concessionárias de Serviço Público
A dinâmica da prestação de serviços públicos no Brasil tem passado por profundas transformações nas últimas décadas. O modelo de concessões, permissões e privatizações trouxe para o cenário jurídico uma complexidade que exige do advogado uma visão multidisciplinar, capaz de transitar entre o Direito Administrativo, o Direito Civil, o Direito do Consumidor e o Direito Processual Civil.
Um dos pontos de maior tensão e debate nos tribunais refere-se à legitimidade passiva e à responsabilidade civil em momentos de transição de operadoras. Quando um serviço público, essencialmente estatal, tem sua execução transferida para a iniciativa privada, ou quando ocorre a substituição de uma concessionária por outra, surgem dúvidas cruciais sobre quem responde por danos pretéritos ou obrigações pendentes.
Entender a arquitetura jurídica dessas transações não é apenas uma questão teórica, mas uma necessidade prática para evitar a extinção de processos sem resolução de mérito por ilegitimidade de parte ou para garantir a correta execução de sentenças. A seguir, abordaremos as nuances desse tema, focando na responsabilidade civil, na sucessão empresarial no âmbito administrativo e nos reflexos processuais dessas mudanças.
O ponto de partida para qualquer análise sobre a responsabilização de concessionárias reside no artigo 37, § 6º, da Constituição Federal. O texto constitucional adota a teoria do risco administrativo, consagrando a responsabilidade civil objetiva das pessoas jurídicas de direito público e das de direito privado prestadoras de serviços públicos.
Isso significa que, para a configuração do dever de indenizar, basta a comprovação do dano e do nexo causal entre a conduta da concessionária (ou de seus agentes) e o prejuízo sofrido pelo particular. A culpa ou dolo são elementos dispensáveis nessa equação inicial.
No entanto, a complexidade aumenta quando analisamos a relação tripartite existente: o Poder Concedente (Estado), a Concessionária (empresa privada) e o Usuário (cidadão). A Lei nº 8.987/1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, estabelece em seu artigo 25 que a concessionária responde por todos os prejuízos causados ao poder concedente, aos usuários ou a terceiros.
Essa disposição legal reforça a autonomia da concessionária e a sua responsabilidade primária. O Estado, neste cenário, assume uma posição de responsabilidade subsidiária. Ou seja, o patrimônio público só deve ser atingido caso a empresa concessionária não possua meios de arcar com as indenizações devidas, após esgotadas as tentativas de execução contra ela.
Para o advogado que atua nesta área, compreender essa hierarquia de responsabilização é vital para o direcionamento correto da demanda. Muitos profissionais cometem o erro estratégico de incluir o ente público no polo passivo sem a devida justificativa da insolvência da concessionária, o que pode levar à exclusão do ente estatal da lide e condenação em honorários sucumbenciais.
O cenário torna-se ainda mais intrincado quando ocorre a substituição da prestadora do serviço. Isso pode acontecer por diversos motivos: fim do prazo contratual, encampação, caducidade ou, como tem sido comum, em processos de desestatização onde ativos são fatiados e concedidos a diferentes blocos de empresas privadas.
A questão central é: a nova concessionária herda os passivos judiciais e as obrigações da antiga operadora? A resposta não é unívoca e depende fundamentalmente do modelo jurídico adotado na transição e das regras estabelecidas no edital de licitação e no contrato de concessão.
No Direito Empresarial clássico, a sucessão empresarial (trespasse) implica, via de regra, na transferência das obrigações para o adquirente, conforme o Código Civil. Contudo, no Direito Administrativo, o regime de direito público pode modular essas regras.
Em muitos modelos de concessão recentes, adota-se o sistema de segregação de passivos. O edital pode prever expressamente que a nova concessionária assume a operação “livre e desembaraçada” de ônus anteriores a uma data de corte. Isso cria uma dicotomia: a gestão operacional passa para a nova empresa, mas a responsabilidade pelos fatos geradores anteriores à transferência permanece com a antiga operadora ou com o ente estatal, caso a antiga operadora seja uma estatal extinta ou liquidada.
Essa modelagem visa atrair investidores, que de outra forma seriam repelidos pelo risco de assumir um passivo judicial incalculável. Contudo, essa engenharia contratual entre Estado e Concessionária não pode, em tese, prejudicar o direito do consumidor ou da vítima do dano, que são terceiros alheios ao contrato administrativo.
Para aprofundar-se nos meandros contratuais que regem essas relações, o estudo contínuo é indispensável. A Pós-Graduação Prática em Direito Administrativo oferece as ferramentas necessárias para interpretar editais e contratos de concessão com a precisão que o mercado exige.
A definição de quem deve sentar no banco dos réus gera intensos debates processuais. O Código de Processo Civil (CPC) oferece institutos para lidar com essa pluralidade de responsáveis, mas sua aplicação prática em ações de serviços públicos exige cautela.
Quando um usuário propõe uma ação referente a um fato ocorrido sob a gestão da concessionária “A”, mas ajuíza a ação quando o serviço já é operado pela concessionária “B”, surge a preliminar de ilegitimidade passiva.
Se o contrato de concessão estabelece que a responsabilidade por fatos anteriores é exclusiva da antiga operadora, a nova concessionária, ao ser citada, geralmente argui sua ilegitimidade. A jurisprudência tem oscilado, mas tende a respeitar o marco temporal da sucessão, salvo se houver continuidade da pessoa jurídica (como na venda de controle acionário, onde a empresa permanece a mesma, mudando apenas os donos).
Diante da incerteza, é comum o uso das modalidades de intervenção de terceiros. A concessionária ré pode tentar a denunciação da lide ao Estado ou à antiga operadora, alegando direito de regresso previsto contratualmente.
No entanto, em relações de consumo, a denunciação da lide é frequentemente vedada ou vista com ressalvas pelos tribunais, com base no artigo 88 do Código de Defesa do Consumidor, para não retardar a tutela do hipossuficiente. O entendimento prevalente é que o consumidor não deve aguardar a resolução da lide secundária (entre as empresas) para ser indenizado.
O advogado do autor deve estar atento para impugnar manobras processuais que visem apenas tumultuar o processo ou declinar competência. A solidariedade, quando existente, permite ao credor cobrar a dívida de qualquer um dos coobrigados, cabendo a este posterior ação regressiva. Mas no caso de concessões com corte temporal de responsabilidade, a solidariedade pode não existir juridicamente, exigindo precisão cirúrgica na identificação do réu.
É crucial dominar as regras processuais para manejar esses incidentes. O curso de Direito Processual Civil é fundamental para advogados que precisam navegar por essas águas turvas da intervenção de terceiros e legitimidade extraordinária.
A relação entre concessionárias e usuários é, por definição, uma relação de consumo. O Código de Defesa do Consumidor (CDC), em seu artigo 22, determina que os serviços públicos devem ser adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos.
A continuidade do serviço público é um princípio basilar que muitas vezes se choca com questões administrativas. Quando há troca de concessionária, o serviço não pode parar. O consumidor não pode ficar sem água, energia ou transporte enquanto as empresas discutem quem paga a conta de uma indenização antiga.
Sob a ótica consumerista, a teoria da aparência pode ser invocada. Para o consumidor comum, a mudança da logomarca na fatura pode não ser suficiente para compreender a complexa sucessão de responsabilidades jurídicas. Ele vê o serviço sendo prestado e entende que a empresa atual é a responsável.
Alguns tribunais adotam a postura de que a nova concessionária responde perante o consumidor por ser a atual prestadora e detentora do acervo operacional, resguardando-se o seu direito de regresso contra a antiga prestadora ou o poder concedente. Essa interpretação visa proteger a vulnerabilidade do consumidor, evitando que ele tenha que “caçar” uma empresa que talvez nem exista mais operacionalmente para ver seu direito atendido.
Contudo, essa não é uma regra absoluta. Decisões judiciais recentes, visando conferir segurança jurídica aos contratos de concessão e leilões de privatização, têm dado validade às cláusulas de isenção de responsabilidade por passivos anteriores, obrigando o consumidor a litigar contra a antiga operadora ou contra o fundo garantidor criado para tal fim.
Como mencionado anteriormente, o Estado (Poder Concedente) mantém uma responsabilidade subsidiária. Isso é um “porto seguro” para o cidadão, mas de acesso restrito.
A responsabilidade subsidiária implica benefício de ordem. O Estado só paga se a concessionária não tiver bens. Porém, em casos onde a concessão é extinta e o serviço retorna ao Estado (reversão), o ente público reassume a integralidade do serviço e, consequentemente, seus ônus, salvo disposição legal em contrário.
Há situações específicas onde a responsabilidade do Estado pode ser solidária ou até primária: quando há falha na fiscalização do serviço (culpa in vigilando) ou quando o dano decorre diretamente de uma ordem emanada pelo Poder Público à concessionária.
A omissão do Estado na fiscalização da concessão é um argumento forte para atraí-lo ao polo passivo. Se a concessionária causou danos reiterados por falta de manutenção e a agência reguladora ou o ente concedente quedou-se inerte, a responsabilidade estatal ganha contornos de causalidade direta por omissão específica.
Para o profissional do Direito, não basta conhecer a lei geral. Cada concessão é um universo regido por um contrato específico e um edital de licitação.
Regras sobre “participação de concessionárias” em ações judiciais muitas vezes são cristalizadas em atos normativos dos Tribunais de Justiça ou em súmulas, visando padronizar procedimentos em massa. Essas regras buscam organizar o fluxo processual, determinando, por exemplo, que a nova concessionária deve ser intimada apenas como assistente simples e não como ré, ou vice-versa, dependendo do caso.
Ignorar essas regras locais ou as cláusulas específicas do contrato de concessão pode ser fatal para a pretensão jurídica. O advogado deve, antes de ajuizar a ação, realizar uma pesquisa de “due diligence” processual: verificar a data do fato, a vigência do contrato de concessão na época, as regras de sucessão publicadas no edital e a jurisprudência dominante sobre aquela transição específica.
O tema da participação de concessionárias em ações judiciais e a sucessão de responsabilidades é um dos mais ricos e desafiadores do Direito Público atual. Ele exige uma superação da visão estanque das disciplinas jurídicas. Não é apenas Administrativo, nem apenas Civil ou Consumidor. É a convergência de todos esses ramos.
A segurança jurídica depende da clareza dessas regras. Para as empresas, é a garantia de que o cálculo do risco do negócio (valuation) estava correto. Para o Estado, é a certeza de atrair parceiros privados. E para o cidadão e o advogado, é a garantia da efetividade da jurisdição.
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* **Prevalência do Contrato Administrativo:** Em litígios envolvendo sucessão de concessionárias, o contrato de concessão e o edital são as fontes primárias para definir a repartição de responsabilidades, embora não possam, em tese, afastar direitos de terceiros de boa-fé.
* **Teoria do Risco Administrativo:** A base da responsabilidade é objetiva (Art. 37, §6º da CF), mas a identificação do “pagador” depende da estrutura da concessão no momento do fato gerador.
* **Proteção ao Consumidor vs. Segurança Jurídica:** Existe uma tensão constante nos tribunais entre facilitar o acesso do consumidor à justiça (permitindo processar a atual operadora) e respeitar a segregação de passivos (obrigando processar a antiga ou o Estado).
* **Procedimento como Estratégia:** A escolha correta do rito processual e a identificação precisa da legitimidade passiva são mais importantes do que a discussão de mérito em muitos casos, evitando a extinção prematura do processo.
A resposta depende do modelo de sucessão adotado. Se o edital e o contrato preveem a sub-rogação total de direitos e obrigações, sim. Porém, se houve “segregação de passivos” (muito comum em privatizações recentes), a nova concessionária geralmente não responde por fatos anteriores à sua gestão, devendo a ação ser dirigida contra a antiga operadora ou o Estado, dependendo do caso.
A responsabilidade do Estado é, via de regra, subsidiária. Isso significa que o Estado só responderá pelo pagamento da indenização se a concessionária não tiver patrimônio suficiente para arcar com a condenação. O Estado não é o devedor principal, a menos que o dano decorra diretamente de uma ordem estatal ou de falha grave na fiscalização.
Embora o CDC proteja o vulnerável e preveja a solidariedade na cadeia de fornecimento, a jurisprudência majoritária entende que as regras de sucessão estabelecidas em editais de desestatização, quando claras e públicas, são válidas. No entanto, com base na Teoria da Aparência, alguns juízes permitem a ação contra a atual prestadora, garantindo a ela o direito de regresso posterior.
Se a antiga concessionária deixar de existir ou não tiver bens, e o contrato de concessão isentou a nova operadora de responsabilidade, a obrigação de indenizar recai sobre o Poder Concedente (o Estado ou Município), em virtude de sua responsabilidade subsidiária e do dever de garantir a prestação do serviço e a reparação dos danos inerentes a ele.
O ideal é realizar uma análise prévia do contrato de concessão ou da lei que autorizou a desestatização. Na dúvida persistente, e havendo risco de prescrição, pode-se cogitar a formação de litisconsórcio passivo, incluindo a atual e a antiga concessionária (ou o Estado), justificando a incerteza jurídica e a necessidade de garantir o resultado útil do processo, embora isso aumente o risco de sucumbência parcial.
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Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987.htm
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-08/tj-rj-fixa-regras-sobre-a-participacao-de-concessionarias-em-acoes-contra-a-cedae/.
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