Legalidade Estrita: Remuneração e Controle Orçamentário

O Princípio da Legalidade Estrita e a Remuneração no Serviço Público: Limites Constitucionais e Controle Orçamentário

A administração pública brasileira opera sob um regime jurídico distinto daquele que rege as relações privadas. Enquanto o particular pode fazer tudo o que a lei não proíbe, o gestor público só pode agir quando há expressa autorização legal. Essa premissa, conhecida como princípio da legalidade estrita, é a pedra angular do Direito Administrativo e do Direito Financeiro.

Quando analisamos a gestão de recursos públicos, especialmente no que tange à remuneração de servidores e agentes estatais, a legalidade assume um papel ainda mais rigoroso. Não basta apenas a vontade do administrador ou a existência de disponibilidade de caixa. É imperativo que cada centavo gasto tenha um lastro normativo prévio e válido.

A ausência de previsão legal para o pagamento de verbas, sejam elas remuneratórias ou indenizatórias, constitui uma grave violação à ordem constitucional. Esse cenário atrai a atuação dos órgãos de controle e do Poder Judiciário, que possuem o dever de zelar pela integridade do erário. Compreender a profundidade dessas vedações é essencial para a advocacia pública e para o assessoramento jurídico de entes estatais.

A Supremacia da Lei na Administração Pública

O artigo 37 da Constituição Federal de 1988 inaugura o capítulo da Administração Pública com os princípios que norteiam toda a atividade estatal: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Dentre estes, a legalidade funciona como o alicerce sobre o qual os outros se sustentam. Sem lei, não há ato administrativo válido.

No contexto da remuneração de agentes públicos, a Constituição é taxativa. O inciso X do mesmo artigo 37 determina que a remuneração dos servidores públicos e o subsídio somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica. Isso significa que decretos, portarias ou resoluções administrativas não possuem, em regra, força normativa suficiente para criar despesas com pessoal.

Essa reserva legal absoluta visa proteger o patrimônio público contra o corporativismo e a discricionariedade indevida de gestores. A história do serviço público demonstra que, sem freios legislativos rígidos, há uma tendência à criação de “penduricalhos” e benefícios que oneram o Estado sem a devida transparência ou justificativa pública.

Para o advogado que deseja se aprofundar nas nuances que regem o funcionalismo, entender a hierarquia das normas é vital. O domínio sobre o regime jurídico dos servidores é uma competência indispensável. Nesse sentido, a especialização é um diferencial, como a oferecida na Pós-Graduação em Agentes Públicos, que explora detalhadamente essas relações de trabalho estatutárias.

Requisitos Constitucionais para a Fixação de Verbas

A criação de qualquer vantagem pecuniária para um agente público deve obedecer a um processo legislativo formal. A iniciativa de lei, muitas vezes, é privativa do Chefe do Poder Executivo ou dos presidentes dos Tribunais e Casas Legislativas, dependendo da esfera de poder. Vícios de iniciativa podem levar à inconstitucionalidade formal da norma.

Além da necessidade de lei em sentido formal, existe a exigência de previsão orçamentária. O artigo 169 da Constituição estabelece que a despesa com pessoal ativo e inativo não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar. Mais do que isso, a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração só pode ser feita se houver prévia dotação orçamentária suficiente e autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

Portanto, o pagamento de verbas sem essa tríplice conformidade — lei autorizadora, dotação orçamentária e autorização na LDO — é nulo de pleno direito. Essa nulidade não apenas impede a continuidade dos pagamentos, como pode ensejar a responsabilidade do gestor por improbidade administrativa e dano ao erário.

Distinção entre Verbas Remuneratórias e Indenizatórias

Um ponto de constante tensão no Direito Administrativo é a distinção entre verbas de caráter remuneratório e verbas de caráter indenizatório. As verbas remuneratórias retribuem o trabalho prestado e sujeitam-se ao teto constitucional. Já as verbas indenizatórias visam ressarcir o servidor por despesas extraordinárias realizadas em função do cargo, como diárias e transporte.

Muitas vezes, na prática administrativa, tenta-se mascarar aumentos salariais sob a rubrica de verbas indenizatórias. O objetivo dessa manobra é, frequentemente, fugir da incidência de imposto de renda e, principalmente, escapar do teto remuneratório constitucional, conhecido como o “teto do funcionalismo”.

No entanto, o Supremo Tribunal Federal possui entendimento consolidado de que a natureza da verba não é definida pelo nome que a norma lhe dá, mas pela sua essência. Se o pagamento ocorre de forma habitual e sem a necessidade de comprovação de despesa, ele possui natureza remuneratória. Sendo assim, a criação dessas verbas sem lei estrita é uma ilegalidade flagrante.

O Controle de Legalidade e a Atuação do Judiciário

Diante de pagamentos realizados sem o devido amparo legal, o sistema de freios e contrapesos deve atuar. O controle pode ser interno, exercido pela própria administração, ou externo, a cargo do Poder Legislativo com auxílio dos Tribunais de Contas. Contudo, é no Poder Judiciário que muitas dessas controvérsias encontram sua resolução final.

A autotutela administrativa permite que a Administração reveja seus próprios atos, anulando os ilegais. Porém, quando a Administração resiste em corrigir distorções, o Judiciário é provocado a intervir. A suspensão de pagamentos não previstos em lei é uma medida de cautela necessária para estancar a sangria de recursos públicos.

Não há direito adquirido ao recebimento de verbas ilegais. A jurisprudência pátria é firme no sentido de que o erro da administração não gera direito subjetivo ao servidor de continuar recebendo valores indevidos. A segurança jurídica protege a confiança legítima, mas não pode servir de escudo para a perpetuação de ilegalidades manifestas e lesivas ao patrimônio coletivo.

Responsabilidade Fiscal e Gestão Orçamentária

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) reforçou os mecanismos de controle sobre a despesa pública. A criação de despesas continuadas sem a indicação da fonte de custeio é vedada. Isso se aplica diretamente à folha de pagamento dos servidores, que representa uma das maiores fatias do orçamento público em todas as esferas da federação.

O gestor que autoriza pagamentos baseados apenas em atos infralegais ou em interpretações extensivas de normas administrativas coloca em risco o equilíbrio fiscal do ente. A responsabilidade fiscal não é apenas uma diretriz econômica, mas um princípio jurídico vinculante. A violação dessas normas atrai sanções severas, que vão desde a rejeição de contas até a perda da função pública.

Para o profissional do Direito, atuar nessa área exige um conhecimento híbrido. É necessário transitar com desenvoltura entre o Direito Administrativo sancionador, o Direito Constitucional e o Direito Financeiro. A defesa técnica ou a acusação em casos de improbidade decorrentes de pagamentos irregulares requerem precisão cirúrgica na análise da cadeia normativa que autorizou a despesa.

O Papel das Ações de Controle Abstrato

Muitas vezes, a ilegalidade não está apenas no ato de pagamento, mas na própria norma que o instituiu, caso esta padeça de inconstitucionalidade. O uso de Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) e Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs) são instrumentos comuns para questionar leis estaduais ou municipais que criam privilégios sem respaldo na Constituição Federal.

Nessas ações, o que se discute é a violação aos princípios da moralidade e da simetria federativa. Estados e Municípios, embora autônomos, devem obediência aos princípios estabelecidos na Carta Magna quanto à remuneração de pessoal. Não podem, sob o pretexto de autonomia, criar regimes de remuneração que destoem completamente do modelo federal ou que criem super-remunerações disfarçadas.

Conclusão: A Legalidade como Garantia da Sociedade

A suspensão de verbas não previstas em lei não é um ato de arbitrariedade, mas sim um ato de restauração da ordem jurídica. O dinheiro público é um bem difuso, pertencente a toda a coletividade. Sua destinação deve ser transparente e estritamente vinculada à vontade popular expressa através das leis aprovadas pelo Poder Legislativo.

Profissionais do Direito que lidam com a Administração Pública devem estar sempre atentos à origem normativa de qualquer dispêndio. A advocacia preventiva, nesse aspecto, é fundamental para orientar gestores a não incorrerem em erros que podem custar suas carreiras políticas e a higidez das contas públicas.

Para os advogados que defendem servidores, o desafio é demonstrar a boa-fé no recebimento e buscar, quando cabível, a modulação dos efeitos de decisões que cortam benefícios. Já para aqueles que atuam na defesa do Estado ou no Ministério Público, o foco é a cessação imediata da lesividade e a recuperação dos valores. Em ambos os lados, o conhecimento técnico aprofundado sobre Agentes Públicos é a ferramenta mais poderosa.

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Insights sobre o Tema

• Legalidade Estrita: Diferente do setor privado, na administração pública só é permitido fazer o que a lei expressamente autoriza, especialmente em questões financeiras.
• Reserva Legal: A remuneração de servidores exige lei específica; portarias e decretos não são instrumentos aptos para criar despesas com pessoal.
• Natureza das Verbas: O rótulo “indenizatório” não blinda uma verba do teto constitucional se sua natureza for, de fato, remuneratória e habitual.
• Tríplice Exigência: Para pagar, é preciso lei prévia, dotação orçamentária e autorização na LDO. A falta de qualquer um gera irregularidade.
• Não há Direito Adquirido ao Ilícito: O recebimento de valores por longo tempo não convalida a ilegalidade, permitindo à administração ou ao Judiciário suspender os pagamentos a qualquer momento.

Perguntas e Respostas Frequentes

1. O que acontece se um gestor autorizar pagamentos a servidores sem lei específica?

O ato é considerado nulo e o gestor pode ser responsabilizado por improbidade administrativa, devendo ressarcir o erário, além de sofrer sanções políticas e penais, dependendo do caso.

2. Verbas indenizatórias entram no cálculo do teto constitucional?

Em regra, verbas genuinamente indenizatórias (como diárias de viagem) não entram no teto. Contudo, se a verba for descaracterizada e considerada remuneratória pelo Judiciário, ela passará a ser submetida ao teto.

3. O servidor é obrigado a devolver valores recebidos indevidamente se a lei for declarada inconstitucional?

O Supremo Tribunal Federal tem entendimento de que, se o recebimento ocorreu de boa-fé e decorreu de interpretação errônea da lei pela administração ou de lei posteriormente anulada, a devolução pode ser dispensada, mas o pagamento futuro deve ser imediatamente suspenso.

4. Pode um Tribunal de Contas suspender pagamentos considerados ilegais?

Sim, os Tribunais de Contas possuem competência constitucional para fiscalizar a legalidade das despesas e podem determinar a sustação de atos que gerem pagamentos irregulares, assinando prazo para que o órgão adote as providências necessárias.

5. Qual a diferença entre subsídio e remuneração no serviço público?

O subsídio é uma forma de pagamento em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio ou verba de representação (com exceção das verbas indenizatórias), geralmente aplicável a membros de Poder e certas carreiras de Estado. A remuneração é composta pelo vencimento básico somado a vantagens pecuniárias permanentes ou temporárias.

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Acesse a lei relacionada em Constituição Federal de 1988

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-05/dino-manda-suspender-verbas-nao-previstas-em-lei-de-servidores-publicos-do-pais/.