A dinâmica legislativa no Brasil é intensa, especialmente no que tange ao Direito Tributário. Frequentemente, normas sancionadoras são alteradas, revogadas ou substituídas, gerando dúvidas complexas sobre a aplicação da lei no tempo. Um dos temas mais fascinantes e práticos para o advogado tributarista é a análise dos efeitos da revogação de penalidades fiscais sobre fatos geradores ocorridos no passado.
Quando uma lei que institui uma penalidade deixa de existir ou é modificada para beneficiar o contribuinte, surge o debate sobre a perda da aptidão punitiva do Estado. Não se trata apenas de uma questão de vigência temporal, mas de uma análise profunda sobre os limites do poder de punir (jus puniendi) da administração pública frente aos direitos fundamentais do contribuinte e aos princípios estabelecidos no Código Tributário Nacional (CTN).
Compreender a extensão do artigo 106 do CTN e a aplicação do princípio da retroatividade benigna é essencial para a defesa técnica em execuções fiscais e processos administrativos. Este artigo visa explorar as nuances jurídicas desse instituto, dissecando como a revogação de multas afeta créditos tributários ainda não definitivamente constituídos ou julgados.
A regra geral no direito brasileiro, pautada pela segurança jurídica, é a irretroatividade das leis. A lei aplica-se aos fatos ocorridos durante a sua vigência, conforme o princípio tempus regit actum. No entanto, o Direito Tributário, assim como o Direito Penal, admite exceções importantes quando a nova legislação é mais favorável ao sujeito passivo.
O fundamento legal para essa exceção encontra-se cristalizado no artigo 106, inciso II, alínea ‘c’, do Código Tributário Nacional. O dispositivo determina que a lei aplica-se a ato ou fato pretérito quando lhe comine penalidade menos severa que a prevista na lei vigente ao tempo da sua prática. Isso significa que, se uma infração foi cometida sob a vigência de uma lei que estipulava uma multa de 20%, e uma lei posterior reduz essa multa para 10% ou a revoga integralmente, a nova norma deve retroagir.
Essa retroatividade não é uma faculdade do julgador ou da autoridade administrativa, mas um dever imposto pelo sistema normativo. A lógica reside na ideia de que, se o legislador entendeu que determinada conduta não merece mais ser punida ou merece uma punição mais branda, não há legitimidade social ou jurídica para manter a severidade anterior sobre fatos que ainda estão sob discussão. Aprofundar-se nesses principios tributarios é fundamental para identificar oportunidades de redução do passivo fiscal de seus clientes.
A multa tributária possui natureza sancionatória. Ela não é tributo, conforme a definição do artigo 3º do CTN, que exclui do conceito de tributo a sanção por ato ilícito. Sendo uma penalidade, a multa fiscal submete-se aos princípios que regem o direito punitivo do Estado.
A revogação de uma multa equivale, no Direito Penal, ao instituto da abolitio criminis. Quando a norma que define a infração ou a penalidade é revogada, ocorre a supressão do fundamento legal que autorizava o Estado a punir. Sem lei anterior que a defina (ou com a revogação da lei que a definia), a punição perde sua base de validade.
Portanto, a perda da aptidão punitiva sobre fatos pretéritos decorre da constatação de que o Estado abriu mão de sancionar aquela conduta específica. Se a multa tinha caráter pedagógico ou repressivo e a lei revogadora extingue essa previsão, a manutenção da cobrança sobre fatos passados configuraria um enriquecimento sem causa da Administração e uma violação ao princípio da isonomia, tratando de forma desigual contribuintes em situações semelhantes apenas por uma questão temporal.
Para que a revogação de uma penalidade ou a redução de seu percentual alcance fatos passados, o Código Tributário Nacional estabelece uma condição essencial: o ato não pode estar definitivamente julgado. A expressão “ato não definitivamente julgado” refere-se à esfera administrativa e, em certa medida, à judicial, dependendo da interpretação jurisprudencial adotada.
No âmbito administrativo, enquanto houver possibilidade de recurso ou impugnação, a nova lei mais benéfica deve ser aplicada de ofício pela autoridade julgadora. Se o lançamento fiscal estiver em fase de discussão no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) ou em tribunais administrativos estaduais e municipais, a superveniência de lei que revoga a multa impõe o cancelamento imediato dessa parcela do crédito tributário.
Uma questão mais delicada surge quando o crédito tributário já foi inscrito em Dívida Ativa ou quando já existe uma execução fiscal em curso sem embargos, ou com embargos julgados improcedentes. A doutrina majoritária entende que o artigo 106 do CTN limita a retroatividade aos casos não definitivamente julgados. Assim, se a discussão encerrou-se administrativamente, a aplicação da lei nova dependeria de ação judicial própria ou defesa em execução.
Contudo, há uma corrente doutrinária e decisões esparsas que defendem uma aplicação mais ampla da retroatividade benigna, aproximando-a do Direito Penal, onde a lex mitior retroage mesmo após o trânsito em julgado da sentença condenatória (artigo 5º, XL, da Constituição Federal). No Direito Tributário, a segurança jurídica da coisa julgada (artigo 5º, XXXVI, da CF) costuma prevalecer, impedindo a revisão de casos já encerrados judicialmente.
Entretanto, se o processo ainda está em curso — seja em fase de conhecimento, seja em sede de embargos à execução —, a revogação da multa deve ser alegada imediatamente. A perda da aptidão punitiva do Estado é matéria de ordem pública, podendo ser conhecida a qualquer tempo e grau de jurisdição, inclusive por meio de Exceção de Pré-Executividade, dispensando a garantia do juízo.
É crucial que o profissional do Direito saiba distinguir as espécies de multas para aplicar corretamente a tese da perda da aptidão punitiva. As multas podem ser moratórias (decorrentes do simples atraso no pagamento) ou de ofício/punitivas (decorrentes de infração à legislação, como sonegação, fraude ou descumprimento de obrigação acessória).
Embora ambas sejam sanções, a multa de ofício tem um caráter repressivo muito mais acentuado. Quando uma legislação altera os percentuais dessas multas ou revoga penalidades específicas (como multas agravadas), a retroatividade aplica-se a ambas as espécies, desde que, repita-se, o ato não esteja definitivamente julgado.
A revogação de uma multa de ofício qualificada, transformando-a em multa simples, ou a revogação de uma multa isolada por descumprimento de obrigação acessória, retira do Fisco o poder de exigir aquele montante específico. O advogado deve estar atento às reformas legislativas estaduais e federais, pois “pacotes” de ajustes fiscais frequentemente revogam dispositivos antigos considerados excessivos ou inconstitucionais, abrindo janela para a redução de passivos.
Para advogados que desejam se especializar na defesa técnica do contribuinte, compreender a estrutura do processo e as nulidades do lançamento é vital. Cursos avançados, como a pos graduacao em direito tributario e processo tributario, oferecem o ferramental teórico e prático para manejar esses institutos com precisão.
Quando uma lei revogadora entra em vigor durante o trâmite de uma Execução Fiscal, o título executivo (Certidão de Dívida Ativa – CDA) perde, parcialmente, sua liquidez e certeza no que tange à penalidade extinta. A CDA, que goza de presunção de veracidade, passa a conter um vício material em relação ao valor da multa.
Nesse cenário, o advogado do executado deve peticionar informando a alteração legislativa. O argumento central é a perda do objeto da cobrança punitiva. Se a lei que dava suporte à multa não existe mais (ou foi alterada para beneficiar), a execução daquela parcela torna-se impossível juridicamente. A aptidão punitiva sobre o fato pretérito deixa de existir por vontade do próprio legislador.
O Fisco, ao reconhecer a aplicação da lei mais benéfica, deve proceder à substituição da CDA, recalculando o valor do débito para excluir a multa revogada ou adequá-la ao novo patamar reduzido. O artigo 2º, § 8º, da Lei de Execução Fiscal (Lei 6.830/80) permite a emenda ou substituição da CDA até a decisão de primeira instância.
Caso a Fazenda Pública insista na cobrança baseada na lei antiga revogada, a execução poderá ser extinta (parcial ou totalmente) por falta de interesse de agir superveniente ou iliquidez do título. A sucumbência, nesses casos, deve ser carreada ao ente público, em atenção ao princípio da causalidade, se a resistência em aplicar a lei nova for injustificada.
Um ponto frequentemente negligenciado é o dever da própria Administração Pública de rever seus atos. Pelo princípio da autotutela e da legalidade estrita, o Fisco não pode cobrar o que a lei não mais autoriza, ou o que a lei atual autoriza em menor extensão, quando o código determina a retroatividade.
Assim, a aplicação do artigo 106 do CTN não deveria depender de provocação do contribuinte. Contudo, na prática forense, a inércia administrativa é comum. Sistemas automatizados de cobrança muitas vezes não são atualizados com a celeridade necessária para refletir revogações legislativas recentes. Cabe ao advogado atuar de forma proativa, monitorando as alterações na legislação de regência do tributo em questão (ICMS, ISS, IRPJ, etc.) para identificar revogações de penalidades que possam beneficiar seus clientes.
A perda da aptidão punitiva pela revogação da norma sancionadora dialoga diretamente com o princípio da capacidade contributiva e da vedação ao confisco (artigo 150, IV, da CF). Muitas vezes, as leis revogadoras surgem justamente para corrigir distorções de penalidades que se mostravam desproporcionais ou confiscatórias.
Ao aplicar a lei mais benigna aos fatos pretéritos, o sistema jurídico realiza uma correção de rota, ajustando a punição à realidade econômica e social atual, considerada mais justa pelo legislador. Interpretar restritivamente o alcance dessa retroatividade seria manter a eficácia de uma norma considerada injusta ou desnecessária pelo próprio Estado que a editou.
Portanto, a revogação de multas percentuais sobre o valor da operação ou do tributo deve ser vista como uma renúncia ao poder de punir nos moldes antigos. O fato pretérito, embora ocorrido sob a égide da lei anterior, passa a ser regido, no tocante à sanção, pela nova ordem jurídica. Isso reafirma que a penalidade tributária não tem fim arrecadatório, mas sim disciplinar; se a disciplina muda, a sanção deve acompanhar.
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* Natureza Sancionatória: A retroatividade benigna aplica-se às penalidades (multas), não ao tributo em si. É vital diferenciar a obrigação principal da obrigação acessória e suas respectivas sanções.
* Dever, não Faculdade: A aplicação do art. 106 do CTN é cogente. O julgador ou administrador não tem discricionariedade para negar a redução ou extinção da multa se a lei nova for mais benéfica e o ato não estiver definitivamente julgado.
* Momento Processual: A tese pode ser arguida em qualquer fase do processo de conhecimento ou execução, por ser matéria de ordem pública, desde que não haja coisa julgada material sobre o tema específico.
* Vigilância Legislativa: Revogações de multas ocorrem frequentemente em programas de parcelamento (Refis) ou reformas pontuais. O advogado deve auditar passivos antigos à luz da legislação atual.
1. A retroatividade da lei mais benéfica aplica-se ao valor do imposto devido?
Não. O princípio da retroatividade benigna previsto no artigo 106 do CTN aplica-se especificamente às penalidades (multas) por infração. A obrigação principal (o tributo) rege-se pela lei vigente na data do fato gerador, salvo se a nova lei for meramente interpretativa.
2. O que se entende por “ato não definitivamente julgado” para fins de aplicação da lei nova?
Refere-se a processos administrativos ou judiciais que ainda não transitaram em julgado. Se ainda cabe recurso ou defesa, a nova lei que revoga ou reduz a multa deve ser aplicada imediatamente aos fatos passados.
3. A Fazenda Pública deve aplicar a redução da multa de ofício?
Sim. Pelo princípio da legalidade e do dever de ofício, a autoridade administrativa deveria aplicar a lei mais benéfica automaticamente. Contudo, na prática, muitas vezes é necessário o requerimento do contribuinte ou a intervenção judicial.
4. É possível pedir a restituição de multa paga com base em lei posteriormente revogada?
Em regra, não. Se o pagamento já foi efetuado e o ato jurídico foi extinto pelo cumprimento da obrigação, a revogação posterior da lei, por si só, não gera direito à repetição de indébito, salvo se a lei revogadora expressamente prever a anistia ou remissão de créditos já pagos (o que é raro).
5. A revogação de uma multa acessória extingue a execução fiscal?
Se a execução fiscal versar exclusivamente sobre essa multa acessória, sim, a execução deve ser extinta. Se a execução cobrar tributo mais multa, a extinção será parcial, prosseguindo-se a cobrança apenas quanto ao tributo e eventuais juros, com a necessária substituição da Certidão de Dívida Ativa (CDA).
Aprofunde seu conhecimento sobre o assunto na Wikipedia.
Acesse a lei relacionada em Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/1966)
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-jan-27/revogacao-da-multa-de-1-perda-da-aptidao-punitiva-sobre-fatos-preteritos/.
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