Compras Públicas de Inovação: Guia de ETEC e CPSI

O Regime Jurídico das Compras Públicas de Inovação: ETEC e CPSI sob uma Lente Crítica

A tensão entre a burocracia weberiana e a inovação estatal

A evolução normativa das contratações públicas no Brasil não representa apenas uma mudança legislativa; trata-se de um choque cultural traumático. O Direito Administrativo clássico foi desenhado sob a ótica da desconfiança: o foco sempre residiu no controle rígido do procedimento para evitar desvios. Contudo, a inovação exige, por definição, a tolerância ao erro e a gestão inteligente da incerteza.

O operador do Direito que analisa os novos diplomas — Marco Legal da Inovação e Marco das Startups — com os “óculos” da Lei 8.666/93, ou mesmo através de uma leitura conservadora da Lei 14.133/21, está fadado ao fracasso. O Estado brasileiro, na tentativa de deixar de ser um mero comprador de “produtos de prateleira” para se tornar um indutor de tecnologia, esbarra no que se convencionou chamar de “Apagão das Canetas 2.0”: o gestor tem a legislação a seu favor, mas teme que os órgãos de controle (TCU/TCEs) não tenham atualizado seu mindset auditorial.

Não basta, portanto, conhecer a letra fria da lei. É imperativo construir uma blindagem jurídica robusta baseada na LINDB (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), focando no consequencialismo e na realidade fática. Vivemos um paradoxo: temos leis de “primeiro mundo” para inovação, mas ainda operamos, muitas vezes, com uma mentalidade de controle do século passado.

Encomenda Tecnológica (ETEC): A advocacia do risco calculado

A Encomenda Tecnológica (ETEC), prevista no artigo 20 da Lei nº 10.973/2004, é, sem dúvida, o instrumento mais disruptivo — e perigoso, se mal utilizado — do nosso ordenamento. Ao contratar o risco da inovação, o advogado público enfrenta um desafio hercúleo: como justificar o pagamento por um resultado que pode nunca se concretizar?

A maioria dos editais de ETEC falha na modelagem da Matriz de Riscos. Advogados e gestores frequentemente tratam a ETEC como uma “compra de produto futuro”, quando deveriam tratá-la como uma “contratação de esforço intelectual”. Se o contrato não distinguir claramente o que é Risco Tecnológico (álea assumida pela Administração) de Ineficiência do Contratado (culpa ou dolo), a segurança jurídica inexiste.

Um ponto cego recorrente na prática é a questão da propriedade intelectual. Observam-se contratos onde a Administração custeia todo o desenvolvimento, mas cede a PI (Propriedade Intelectual) inteiramente ao ente privado sem royalties ou compensações claras, o que pode ferir o princípio da indisponibilidade do interesse público sob o pretexto de incentivo. O equilíbrio contratual exige uma engenharia jurídica sofisticada, e não apenas a réplica de modelos padronizados.

Para quem deseja aprofundar-se na arquitetura desses contratos complexos, evitando as armadilhas comuns da redação contratual imprecisa, o curso de Pós-Graduação em Licitações e Contratos Administrativos é uma ferramenta indispensável para a qualificação técnica.

CPSI: O “Sandbox” e a armadilha da escala

O Contrato Público de Solução Inovadora (CPSI), introduzido pelo Marco Legal das Startups (LC 182/21), resolveu um gargalo histórico: a possibilidade de testar uma solução antes de comprá-la em massa. O modelo de “faseamento” — teste remunerado seguido de contrato de fornecimento sem nova licitação — é teoricamente genial.

Contudo, o perigo do CPSI reside na definição das métricas de sucesso. O legislador permitiu a contratação direta para escala se as metas forem atingidas. Mas quem define tais metas? Se o edital trouxer critérios subjetivos ou frouxos, o CPSI transforma-se em um “cheque em branco” para o direcionamento de licitação futura. A advocacia deve atuar rigidamente na fase interna: os critérios de validação da solução devem ser objetivos, mensuráveis e auditáveis. Sem isso, o instrumento torna-se uma porta aberta para impugnações e nulidades.

Outra falha comum é a confusão de escopo. O CPSI não serve para Pesquisa e Desenvolvimento puro (escopo da ETEC), nem para software de prateleira (escopo do Pregão). Ele destina-se à customização e teste de soluções existentes. O erro de enquadramento legal aqui pode ser fatal.

A Nova Lei de Licitações (14.133/21) e o Diálogo Competitivo

A Lei 14.133/2021 buscou inovar com o Diálogo Competitivo, inspirado no modelo europeu. Entretanto, sob uma leitura crítica e pragmática, ele corre o risco de virar uma “concorrência com grife”. Trata-se de um procedimento moroso, caro e burocrático.

Para o advogado estrategista, a lição é clara: evite o Diálogo Competitivo se for possível utilizar o CPSI ou a ETEC. O Diálogo é adequado para grandes obras ou sistemas integrados de alta complexidade, onde a Administração sequer sabe descrever o objeto. Para inovação ágil (startups, govtechs), o CPSI é imbatível. Utilizar a Lei 14.133/21 para comprar inovação de ponta de forma inadequada é ineficiente.

O verdadeiro jurista deve saber navegar pelo microssistema de inovação, entendendo que a Lei 14.133/21 é a regra geral, mas que a Lei de Inovação e a LC 182/21 são lex specialis. A supremacia da norma específica deve ser defendida vigorosamente nos pareceres.

O papel da Advocacia Preventiva e dos Órgãos de Controle

O futuro das contratações públicas de inovação depende menos da letra da lei e mais da coragem interpretativa. O “Direito Administrativo do Medo” deve dar lugar ao “Direito Administrativo da Realidade”.

Os órgãos de controle (TCU/TCEs) têm evoluído, mas ainda há auditores que cobram o critério de “menor preço” em contratações de inovação, o que configura uma aberração técnica. O advogado deve atuar como um educador. O parecer jurídico não é apenas um “de acordo”; é uma peça de defesa prévia do gestor, explicando didaticamente por que a eficiência, neste caso, não significa gastar menos, mas gastar melhor para resolver um problema que o mercado convencional não soluciona.

Quer se tornar um especialista capaz de formular teses sólidas e navegar com segurança nesse mar de incertezas normativas? A Pós-Graduação em Licitações e Contratos Administrativos oferece o aprofundamento dogmático e prático necessário.

Insights Críticos sobre o Tema

• A Falácia do Sucesso Garantido: Na ETEC, o advogado deve blindar o gestor contra a ideia de que pagar sem receber o produto final é prejuízo ao erário. O “produto” é o conhecimento adquirido, mesmo que seja a conclusão de que a solução é inviável.
• Armadilha da Subjetividade no CPSI: O sucesso do “sandbox” depende inteiramente da qualidade dos KPIs (Key Performance Indicators) definidos no edital. Métricas vagas geram contratos de fornecimento nulos.
• Enquadramento Legal: Confundir risco tecnológico (ETEC) com necessidade de teste de mercado (CPSI) é o erro técnico mais comum e perigoso na fase de planejamento.
• Diálogo Competitivo vs. Agilidade: O Diálogo Competitivo (Lei 14.133/21) é robusto, mas lento. Não se deve banalizar seu uso para inovações que caberiam no rito célere do Marco das Startups.
• Defesa via LINDB: A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro é o escudo do inovador. Os artigos 20 e 21 são obrigatórios em qualquer parecer jurídico sobre inovação para evitar responsabilização por “opiniões divergentes” dos auditores.

Perguntas e Respostas Aprofundadas

1. Em que cenário a ETEC se torna juridicamente mais segura que o CPSI?

A ETEC é juridicamente mais segura e adequada quando o objeto é inexistente e o risco de fracasso técnico é muito alto. Se o gestor utilizar o CPSI para algo que requer pesquisa básica, o contrato falhará nas entregas de curto prazo e haverá responsabilização por má gestão. A ETEC legitima o “pagamento pelo insucesso do produto” (pagamento pelo esforço), algo que o CPSI não suporta adequadamente.

2. A Administração pode ficar com a Propriedade Intelectual (PI) em uma ETEC?

Pode, mas a crítica aqui é econômica e estratégica: se o Estado retiver 100% da PI, ele desestimula a empresa mais qualificada a participar, atraindo apenas aventureiros interessados no fluxo de caixa da pesquisa. A advocacia moderna sugere o compartilhamento ou a cessão da PI ao ente privado, reservando ao Estado o direito de uso perpétuo e gratuito (licença não exclusiva).

3. O limite de valor do CPSI não engessa a inovação?

Sim, é uma crítica válida. Os valores fixados na LC 182/21 podem ser baixos para deep techs ou soluções de hardware complexo. O advogado deve estar atento às atualizações monetárias desses valores ou, se o projeto for de maior vulto, recomendar o Diálogo Competitivo ou a ETEC, que não possuem esse teto rígido.

4. Como justificar a “notória especialização” na ETEC sem parecer direcionamento?

Este é o ponto nevrálgico. A justificativa não pode ser baseada apenas em “currículo”, mas na demonstração técnica de que aquela entidade possui infraestrutura ou know-how único para aquele desafio específico. A recomendação é: forme um Comitê Técnico independente (com membros externos à Administração) para validar essa escolha, diluindo a responsabilidade solitária do gestor.

5. A Lei 14.133/2021 ajuda ou atrapalha a inovação?

Ela ajuda ao trazer o tema para o centro do debate e criar a modalidade de Diálogo Competitivo, mas atrapalha se for interpretada como o “único caminho”. O advogado deve lutar contra a força gravitacional da Lei Geral de Licitações, insistindo na aplicação dos regimes especiais (Lei de Inovação e Marco das Startups) pela sua especificidade e flexibilidade.

Aprofunde seu conhecimento sobre o assunto na Wikipedia.

Acesse a lei relacionada em Lei nº 10.973/2004 (Lei de Inovação)

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2025-dez-05/instrumentos-juridicos-para-a-inovacao-publica-como-a-encomenda-tecnologica-e-o-cpsi-impulsionam-a-transformacao-digital-e-projetos-de-smart-cities/.