Criação de novos municípios: requisitos constitucionais e prática jurídica

Criação de Novos Municípios: Aspectos Constitucionais e Processuais

A criação de novos municípios é um tema de amplo interesse entre advogados e estudiosos do Direito Administrativo e Constitucional. A matéria envolve questões sobre competência legislativa, controle jurisdicional das omissões legislativas e desafios federativos relevantes à prática jurídica.

Competência para Criação, Incorporação, Fusão e Desmembramento de Municípios

A análise jurídica da criação de novos municípios deve partir da Constituição Federal. O artigo 18, § 4º, estabelece: “A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios preservar-se-ão a consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.”

O tema está diretamente ligado à competência concorrente e à reserva de lei complementar federal (§4º da Constituição). Ou seja, cabe à União definir normas gerais sobre o processo, enquanto os Estados regulamentam a forma específica, observando o limite federal.

A ausência de lei complementar federal específica já gerou intensa judicialização. Ao longo dos anos, muitos questionamentos sobre projetos estaduais nessa matéria chegaram ao Supremo Tribunal Federal (STF), envolvendo temas como o chamado “fenômeno da omissão inconstitucional”.

Omissão Legislativa: Formas de Controle

A omissão na edição da lei complementar federal gera uma espécie de “lacuna constitucional”, provocando debates doutrinários e jurisprudenciais sobre o controle da inatividade legislativa.

O artigo 103, § 2º, da Constituição possibilita a propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) quando o Poder Público não cumpre o dever de legislar. O STF pode determinar ao órgão omisso a adoção das providências necessárias para tornar efetiva a norma constitucional, como já sustentou em diversos precedentes.

Por outro lado, há limites ao controle judicial da matéria. A atuação do Poder Judiciário, geralmente, limita-se a declarar a omissão e notificar o Poder Legislativo para que supere a inércia, preservando-se a separação dos poderes (art. 2º CF/88).

Direito Municipal e Federalismo Brasileiro

A autonomia dos municípios é fundamental no pacto federativo. A Constituição os reconhece como entes autônomos (art. 1º, caput, e 18, caput), o que exige regras claras para sua alteração.

A criação ou desmembramento municipal não pode violar critérios legais e constitucionais, sob pena de proliferação desordenada de municípios (o chamado “municipalismo de ocasião”), prejudicando a organização administrativa, a divisão de receitas e a política pública local.

Estudos de viabilidade municipal, plebiscito popular e observância à norma federal são salvaguardas essenciais. O papel do legislador federal é estabelecer parâmetros mínimos — populacionais, territoriais e de sustentabilidade econômica — para viabilizar o processo.

Neste ponto, ressalta-se a importância do domínio aprofundado sobre Direito Público e Direito Constitucional, tanto para quem atua no acompanhamento processual quanto para a consultoria preventiva aos entes federados. O estudo sistemático dessas disciplinas é requisito para operar com segurança e explorar oportunidades de atuação na advocacia pública e no contencioso constitucional. Para quem deseja aprofundar sua compreensão e sua prática nesta seara, destaco a relevância da Pós-Graduação em Direito Público.

Previsão Legal e Parâmetros Normativos: Lei Complementar Federal

O artigo 24, §3º, da Constituição determina que, inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados podem exercer competência legislativa plena sobre o tema. Contudo, promulgada a lei federal, a legislação estadual deve adequar-se ao padrão geral.

O cenário brasileiro é peculiar porque, por vários anos, não houve lei complementar federal disciplinando o procedimento, ocasionando a chamada “inércia legislativa”. Isso produziu insegurança jurídica, pois diversos Estados editaram normas sobre o tema, umas vezes sendo questionadas quanto à constitucionalidade.

Na prática, o advogado que lida com direito público, planejamento municipal ou representação de entes federados precisa acompanhar de perto tanto o cenário legislativo quanto as discussões sobre o papel do STF nesse controle.

Controle Jurisdicional da Omissão e os Limites do Judiciário

No contexto da omissão legislativa, um ponto de debate recorrente é sobre o protagonismo do STF. O Judiciário, por força do art. 103, §2º, pode reconhecer a mora do legislador e comunicar o órgão omisso para editar a norma. Contudo, não pode substituir-se ao Legislativo para criar, detalhar ou impor a lei federal, sob pena de violação à separação dos poderes.

O surgimento, alteração ou reorganização de municípios continua condicionado à edição tempestiva da lei complementar federal, por implicar impacto direto no federalismo fiscal, na repartição de receitas públicas e nos serviços essenciais.

O STF tem se mostrado cauteloso ao evitar assumir funções normativas não conferidas, o que serve de orientação para a atuação dos operadores do direito envolvidos em ações diretas e consultorias que tratem do tema.

Consequências Práticas e Desafios para a Advocacia

A ausência de marco normativo federal específico para criação de municípios pode gerar:

– Processos administrativos e judiciais questionando a legalidade de leis estaduais autônomas;
– Risco de nulidade de atos municipais fundados em legislação inconstitucional;
– Dificuldade em aprovar organização administrativa, captação de recursos e constituição de novos entes federativos.

Com isso, a advocacia pública e privada voltada à consultoria para governos, organizações do terceiro setor e movimentos sociais deve atentar ao domínio prático do Direito Constitucional e Administrativo, pois as teses e defesas nessa esfera exigem conhecimento sólido das normas federais, estaduais e da jurisprudência do STF.

O profissional do direito que entende profundamente a repartição de competências, os mecanismos de controle de omissões legislativas e os fundamentos do Direito Municipal dispõe de diferencial competitivo importante, seja em ações de controle concentrado, seja em demandas individuais envolvendo viabilidade, legalidade e legitimidade de entes federativos.

Destaques Normativos e Jurisprudenciais

Destacam-se, além dos artigos 18, §4º, 24, §3º e 103, §2º, dispositivos como:

– Art. 29, II e IV, CF: estabelece critérios para o subsídio de vereadores e composição das Câmaras Municipais;
– Art. 30, CF: atribuições administrativas dos municípios;
– Art. 48, CF: competência do Congresso Nacional no processo legislativo.

A análise jurisprudencial revela que o STF, à luz da jurisprudência consolidada, não distingue a omissão legislativa ordinária da deliberada, desde que reste caracterizada a inação em face de comando constitucional expresso.

Perspectivas para a Edição Legal e Cenário Futuro

A tendência para os próximos anos é de pressão contínua por parte de grupos locais e Estados, demandando parâmetros claros e ágeis para o surgimento de novos municípios, rediscutindo o equilíbrio federativo e a racionalização administrativa. Advogados, promotores, juízes e consultores jurídicos estarão sempre à frente desse debate, dado seu impacto direto na gestão pública, orçamento e serviços sociais.

O acompanhamento permanente, o aperfeiçoamento técnico e a atualização em Direito Público criam as condições para atuação assertiva e consciente diante de projetos de criação, incorporação e fusão de municípios. Esses são, inclusive, objetivos centrais de programas como a Pós-Graduação em Direito Público.

Quer dominar a estrutura e os desafios jurídicos ligados à criação e organização de municípios e se destacar na advocacia pública ou consultiva? Conheça nossa Pós-Graduação em Direito Público e transforme sua carreira.

Insights

A excelência na prática jurídica sobre criação de municípios exige atualização permanente sobre legislação, jurisprudência e doutrina constitucional; Os limites do controle jurisdicional de omissões refletem o respeito à separação dos poderes, identificando o alcance – e os freios – do Judiciário em temas sensíveis de organização federativa; O domínio técnico sobre Direito Constitucional, competência legislativa concorrente e processo legislativo é diferencial decisivo para advogados que atuam no setor público, eleitoral ou consultivo.

Perguntas e Respostas Frequentes

1. Qual é o requisito constitucional mais importante para a criação de um novo município?

É imprescindível a edição de lei estadual autorizativa, precedida de plebiscito e estudo de viabilidade municipal, nos termos da lei complementar federal prevista no art. 18, §4º, da Constituição Federal.

2. O que acontece se o Congresso Nacional não editar a lei complementar para criação de novos municípios?

Na ausência dessa lei, Estados ficam impedidos de criar novos municípios. Judicialmente, só cabe declarar a omissão e informar o Legislativo, sem substituí-lo nesse papel.

3. O Judiciário pode obrigar o Legislativo a editar lei de criação de municípios?

O Judiciário pode reconhecer a omissão e determinar que o Congresso adote providências, mas não pode redigir ou substituir o Legislativo na elaboração da lei.

4. Estados podem editar leis próprias sobre criação de municípios na ausência de lei federal?

Enquanto não houver lei federal sobre normas gerais, os Estados podem legislar, mas essas normas devem se adequar à lei federal quando esta for editada, conforme o art. 24, §3º, da CF.

5. Advogados podem atuar na consultoria para criação de municípios?

Sim, a atuação envolve análise de viabilidade, consultoria legislativa, acompanhamento processual e representação judicial e administrativa, desde que respeitados todos os requisitos constitucionais e legais.

Aprofunde seu conhecimento sobre o assunto na Wikipedia.

Acesse a lei relacionada em Art. 18, §4º da Constituição Federal

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2025-out-10/para-o-stf-nao-ha-inercia-do-congresso-sobre-lei-de-novos-municipios/.