Responsabilidade Solidária no DAS: Limites e Defesa

A Natureza da Responsabilidade Solidária no Direito Administrativo Sancionador

O Direito Administrativo Sancionador apresenta desafios teóricos e práticos complexos quando cruza com o Direito Societário e a regulação econômica. Um dos temas mais sensíveis atualmente envolve a atribuição de responsabilidade solidária a administradores e controladores por infrações supostamente cometidas pelas pessoas jurídicas. Esse cenário de responsabilização se torna ainda mais intrincado quando ocorrem alterações normativas supervenientes durante a apuração dos fatos. Instala-se, de imediato, um profundo debate jurídico sobre a retroatividade ou irretroatividade dessas novas regras sancionadoras. Profissionais da advocacia contenciosa e consultiva precisam dominar essa intersecção para proteger adequadamente os interesses e o patrimônio de seus clientes empresariais.

A regra basilar do ordenamento civil pátrio determina que a responsabilidade solidária não se presume. Conforme preceitua o artigo 265 do Código Civil brasileiro, a solidariedade resulta unicamente da lei ou da vontade expressa das partes. No âmbito das relações regulatórias, as autarquias e os órgãos de controle frequentemente buscam estender as sanções aplicadas à pessoa jurídica para as pessoas físicas que a comandam. Essa extensão tem como objetivo prático garantir a efetividade do pagamento das penalidades financeiras e forçar a reparação de eventuais danos ao mercado. Contudo, essa prática administrativa encontra limites constitucionais extremamente rígidos no princípio da legalidade estrita.

Não é lícito ao ente regulador, por meio de mero ato infralegal ou instrução normativa, criar hipóteses de solidariedade passiva sem respaldo em lei em sentido formal e material. A administração pública é regida pelo mandamento de que só pode fazer aquilo que a lei expressamente autoriza. Portanto, a criação de obrigações sancionatórias conjuntas por via de resolução ou portaria configura flagrante inconstitucionalidade. O estudo profundo dessas dinâmicas estatais e da defesa corporativa é crucial para o advogado moderno. Para atuar com segurança e estratégia nestes casos, a busca por aprofundamento constante é um diferencial, algo que pode ser alcançado através de programas de excelência como a Pós-Graduação em Direito Societário, que capacita o profissional a blindar estruturalmente seus clientes.

Limites da Desconsideração da Personalidade Jurídica e Imputação

Muitas vezes, a administração pública tenta contornar a ausência de legislação sancionadora específica aplicando institutos do direito privado de forma precária e analógica. A teoria da desconsideração da personalidade jurídica, expressamente prevista e delimitada no artigo 50 do Código Civil, exige a comprovação inequívoca de desvio de finalidade ou confusão patrimonial. No entanto, órgãos reguladores, na ânsia de aplicar punições exemplares, tentam reiteradamente utilizar essa desconsideração de ofício no curso de processos administrativos comuns. Eles o fazem presumindo a má-fé dos gestores ou a irregularidade da gestão corporativa.

Essa presunção genérica de culpa por parte do Estado viola frontalmente o princípio do devido processo legal e a garantia fundamental da presunção de inocência. A responsabilização direta e pessoal de um executivo ou conselheiro exige prova cabal e individualizada de sua participação dolosa ou gravemente culposa na infração sob análise. No direito punitivo estatal, a regra absoluta é a responsabilidade de natureza subjetiva. Estabelecer responsabilidade solidária automática para o alto escalão de uma empresa regulada equivale a instituir, por via transversa, a inconstitucional responsabilidade objetiva.

O Princípio da Irretroatividade e a Segurança Jurídica

O ordenamento jurídico ergueu o princípio da segurança jurídica como um dos pilares inegociáveis do Estado Democrático de Direito. O artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal é categórico ao estabelecer que a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Quando um órgão do Estado edita uma nova norma procedimental ou material estabelecendo novos contornos de responsabilidade solidária, essa regra sofre um bloqueio temporal imediato. Ela não pode, sob nenhuma justificativa de interesse público primário, alcançar fatos geradores pretéritos.

Aplicar uma sanção recém-criada ou um regime de responsabilização mais gravoso a condutas ocorridas antes da vigência da norma configura um grave ilícito estatal. Essa garantia de irretroatividade impede o arbítrio e o revanchismo do poder de polícia, assegurando a previsibilidade estritamente necessária para o livre exercício da atividade econômica e empresarial. O indivíduo e a corporação pautam suas condutas com base nas regras do jogo vigentes no momento da ação ou omissão. Alterar a consequência jurídica de um ato anos após a sua consumação destrói a confiança legítima que o administrado deposita na administração pública.

A Retroatividade da Lei Mais Benéfica e o Direito Intertemporal

O direito punitivo compartilha princípios garantistas universais, não importando se a sanção tem natureza criminal, tributária ou administrativa. O artigo 5º, inciso XL, da Carta Magna determina expressamente que a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu. A doutrina administrativista moderna e a jurisprudência majoritária do Superior Tribunal de Justiça têm aplicado esse postulado com força normativa ao Direito Administrativo Sancionador. Esse fenômeno é conhecido como a retroatividade da lex mitior, ou lei mais branda.

Se uma nova resolução regulatória exclui a responsabilidade solidária de determinados diretores ou abranda o peso de uma penalidade pecuniária, ela possui eficácia retroativa imediata. Essa nova norma mais benéfica deve ser aplicada a todos os processos administrativos em curso, e até mesmo àqueles em fase de execução de multa. Impõe-se ao administrador público o dever de revisar as imputações pendentes, ajustando-as ao novo padrão de menor severidade imposto pelo próprio Estado. A lógica reside no fato de que, se a sociedade e o Estado não consideram mais aquela conduta tão reprovável, não há justificativa para manter o peso punitivo sobre atos passados.

Conflitos na Aplicação Temporal de Normas Sancionadoras

A transição constante de regimes jurídicos regulatórios gera um ambiente de profunda instabilidade nas esferas de fiscalização e controle estatal. Os entes fiscalizadores, orientados por metas de arrecadação ou pressão política, tendem a interpretar suas próprias normativas de forma expansiva. Argumentam frequentemente que normas que instituem solidariedade seriam de natureza meramente processual ou de rito procedimental. Com esse sofisma jurídico, tentam justificar a aplicação imediata da norma nova, atingindo a apuração de fatos antigos sob o argumento do princípio tempus regit actum.

A defesa técnica deve estar minuciosamente atenta para destruir essa falsa premissa e diferenciar normas puramente processuais daquelas que possuem nítido caráter material. Regras que definem quem é o sujeito passivo de uma infração estatal, como as que instituem a solidariedade patrimonial, são inegavelmente normas de direito material. Elas criam novas obrigações, afetam diretamente o patrimônio de terceiros e ampliam o alcance do poder punitivo do Estado. Sendo normas materiais que gravam a situação do administrado, a barreira da irretroatividade é absoluta e intransponível.

A Proteção da LINDB contra Abusos Regulatórios

Enfrentar o vasto aparato estatal exige da advocacia uma postura não apenas combativa, mas profundamente embasada na teoria geral do direito público. É necessário invocar o texto constitucional de forma conjugada com as normas gerais de proteção, em especial a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. A LINDB, especialmente após as profundas e necessárias alterações promovidas pela Lei 13.655/2018, impõe um controle de racionalidade aos órgãos de fiscalização. O artigo 24 da LINDB transformou-se em um verdadeiro escudo para as corporações.

O referido dispositivo veda terminantemente a invalidação de situações plenamente constituídas com base em mudança posterior de orientação geral do órgão administrativo. Isso significa que o Estado não pode mudar de ideia sobre a interpretação da responsabilidade dos sócios e passar a punir o passado com os olhos do presente. Esse comando legal é uma arma processual poderosa contra a aplicação retroativa de novos entendimentos draconianos sobre solidariedade passiva. O domínio dessas ferramentas defensivas contra o arbítrio estatal é vasto e demanda estudo direcionado. O profissional do direito encontra o substrato teórico e prático para essas teses na Pós-Graduação em Direito Público Aplicado, essencial para quem milita contra a Fazenda Pública.

A Jurisprudência e a Ilegalidade da Responsabilização Objetiva

Os tribunais superiores do Brasil têm construído, ao longo das últimas décadas, uma jurisprudência defensiva robusta em favor dos administrados no tocante ao poder sancionador. Os ministros têm rechaçado sistematicamente a responsabilização baseada puramente na posição hierárquica do executivo ou na sua mera presença no contrato social. É exigência jurisprudencial pacífica que o auto de infração ou a notificação de lançamento descreva com clareza o nexo de causalidade. O ente autuador deve demonstrar como a conduta comissiva ou omissiva do diretor gerou diretamente o ilícito regulatório apurado.

Sem essa individualização pormenorizada da conduta, a imputação solidária padece de vício insanável e nulidade absoluta por cerceamento do direito de defesa. É impossível que um indivíduo se defenda de uma acusação genérica de que ele era diretor na época dos fatos. A defesa não se faz sobre a ocupação de um cargo, mas sobre as ações tomadas no exercício desse cargo. Quando a administração ignora essa premissa e tenta retroagir normas mais severas de responsabilização conjunta, ela comete abuso de poder. Cabe à advocacia especializada levar essas irregularidades ao Poder Judiciário para anular os atos administrativos viciados em sua origem.

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Insights Profissionais

O primeiro ponto de atenção tática para o advogado corporativo reside na qualificação jurídica da norma expedida pelas autarquias e entes de controle. Regras e resoluções que instituem responsabilidade solidária patrimonial para diretores possuem indubitável natureza de direito material imperativo, e não meramente processual. Por possuírem essa natureza, sujeitam-se imediatamente ao crivo do princípio constitucional da irretroatividade gravosa. O operador do direito deve levantar, em sede de preliminar administrativa e judicial, a nulidade de qualquer tentativa estatal de aplicação imediata dessas regras expansivas a fatos pretéritos.

O segundo insight fundamental refere-se à exigência pétrea de lei em sentido formal e estrito para a criação de obrigações passivas sancionatórias. Portarias, resoluções de diretorias colegiadas e instruções normativas são instrumentos juridicamente inábeis para alargar o rol de responsáveis por uma infração. A fundamentação principal das peças de defesa deve focar na violação direta ao princípio da reserva legal estrita e à inobservância do devido processo legal administrativo. A transferência de sanções da pessoa jurídica para a pessoa física por mero ato infra-legal é o calcanhar de aquiles da maioria das autuações.

Por fim, é crucial internalizar que a teoria da retroatividade benigna é aplicável de forma irrestrita ao direito sancionador do Estado. Se o órgão regulador, pressionado pelo mercado ou por mudança de gestão, edita norma posterior que alivia as exigências ou afasta expressamente a responsabilidade solidária antes prevista, essa regra deve retroagir em benefício do particular. O advogado não deve aguardar a inércia estatal; deve peticionar de forma ativa nos processos administrativos já em trâmite. O requerimento deve exigir a imediata aplicação do princípio da lex mitior para arquivar imputações em face dos gestores.

Perguntas e Respostas Frequentes

Pode uma resolução de agência reguladora inovar e criar responsabilidade solidária para administradores?
De forma alguma. A criação de qualquer espécie de responsabilidade solidária exige expressa e inequívoca previsão em lei formal, em sentido estrito. Essa é a determinação do ordenamento jurídico brasileiro, consubstanciada no artigo 265 do Código Civil. Atos infralegais, como resoluções e portarias, têm apenas a função de regulamentar a lei existente, sendo-lhes vedado inovar no ordenamento para criar obrigações ou estender sanções a terceiros não previstos pelo legislador originário.

Uma norma administrativa recente que estabelece punições mais severas aos controladores pode ser aplicada a infrações passadas?
Absolutamente não. O princípio de matriz constitucional da irretroatividade da lei penal mais gravosa espraia seus efeitos vinculantes por todo o Direito Administrativo Sancionador. A garantia máxima da segurança jurídica impede categoricamente que atos e fatos ocorridos e consumados antes da vigência de uma nova norma administrativa mais rigorosa sejam por ela alcançados ou penalizados.

Qual o significado e a aplicação do princípio da lex mitior no ambiente do direito regulatório?
A lex mitior é o princípio basilar que determina a aplicação retroativa e obrigatória da norma jurídica mais benigna em favor do indivíduo acusado. Se o Estado edita uma regra nova que reduz o teto de uma multa, descriminaliza uma conduta administrativa ou extingue a previsão de responsabilidade solidária, essa nova realidade jurídica deve beneficiar todos os cidadãos e empresas que respondem a processos administrativos ainda não definitivamente encerrados.

De que maneira as recentes alterações da LINDB protegem os executivos contra reviravoltas de entendimento dos entes fiscalizadores?
A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, especialmente em seu artigo 24, ergueu uma barreira contra o revisionismo estatal. Ela proíbe expressamente que situações constituídas sejam invalidadas ou punidas em razão de uma mudança posterior na orientação geral adotada pelo órgão. Isso garante a estabilidade institucional, impedindo punições severas baseadas em novos entendimentos sobre a solidariedade passiva que não eram vigentes na época da conduta.

É admitido no direito público presumir a culpa de um empresário apenas por constar como administrador no contrato social da empresa alvo?
A presunção de culpa é rechaçada pelos tribunais superiores. A responsabilização em processos de natureza punitiva é estritamente subjetiva, exigindo do ente autuador a comprovação do dolo ou da culpa grave do agente. A responsabilização puramente objetiva, ancorada somente na posição estatutária do indivíduo, viola o devido processo legal. A administração tem o ônus probatório de demonstrar o nexo de causalidade direto entre a ação do diretor e a infração concretizada.

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Acesse a lei relacionada em Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657/1942)

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-mar-12/responsabilidade-solidaria-na-susep-cria-conflito-sobre-retroatividade/.