Poder Punitivo e Retroatividade no ADM Sancionador

A intersecção entre o poder punitivo do Estado e as garantias fundamentais do cidadão constitui um dos terrenos mais férteis e complexos para o debate jurídico contemporâneo. No centro dessa discussão, encontra-se a aplicabilidade dos princípios clássicos do Direito Penal ao âmbito administrativo, especificamente no que tange à retroatividade da norma mais benéfica. A evolução doutrinária e jurisprudencial tem caminhado no sentido de reconhecer que o ius puniendi estatal é uno, manifestando-se tanto na esfera criminal quanto na administrativa, exigindo, portanto, um regime de garantias similar.

Este artigo propõe uma análise aprofundada sobre a retroatividade da lex mitior no Direito Administrativo Sancionador. Investigaremos como a superação de paradigmas tradicionais, que isolavam rigidamente as esferas de responsabilidade, abriu caminho para uma interpretação constitucionalizada do poder de polícia e das sanções administrativas. Para o advogado que atua na defesa de particulares ou empresas frente à Administração Pública, compreender as nuances desse instituto não é apenas uma questão acadêmica, mas uma ferramenta indispensável para a construção de teses defensivas robustas e eficazes.

A Unidade do Poder Punitivo Estatal e suas Consequências

Historicamente, o Direito Administrativo foi construído sob a lógica da supremacia do interesse público sobre o privado e da autoexecutoriedade dos atos administrativos. Nesse contexto, as sanções aplicadas pela Administração Pública eram vistas sob a ótica da legalidade estrita e do ato administrativo puro, regido pelo princípio tempus regit actum. Ou seja, a validade do ato sancionador era aferida com base na legislação vigente ao tempo da infração, independentemente de alterações legislativas posteriores.

Contudo, a moderna dogmática jurídica, impulsionada pela constitucionalização do Direito, passou a questionar essa separação estanque. A premissa atual é que a sanção, seja ela penal ou administrativa, é uma manifestação do mesmo poder punitivo do Estado. A diferença reside apenas na gravidade da infração e na autoridade competente para aplicar a pena, mas a natureza aflitiva é a mesma. Se a natureza é idêntica, as garantias fundamentais previstas no artigo 5º da Constituição Federal, originalmente pensadas para o processo penal, devem irradiar seus efeitos para o processo administrativo sancionador.

Essa aproximação é vital para garantir que o cidadão não fique à mercê do arbítrio estatal sob a roupagem de “discricionariedade administrativa”. Profissionais que buscam se especializar nesta área devem dominar não apenas a legislação esparsa, mas a teoria geral que fundamenta essa migração de garantias. Para aqueles que desejam aprofundar seus conhecimentos práticos e teóricos neste campo, a Pós-Graduação Prática em Direito Administrativo oferece o instrumental necessário para navegar por essas complexidades com segurança técnica.

O Princípio da Retroatividade da Norma Mais Benéfica

O princípio da retroatividade da norma mais benéfica encontra seu fundamento constitucional no artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal de 1988, que dispõe: “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”. A interpretação literal e restritiva desse dispositivo limitava sua aplicação ao Direito Penal. No entanto, a doutrina administrativista sancionadora, corroborada por precedentes dos Tribunais Superiores, tem estendido essa garantia às sanções administrativas.

A lógica é irrefutável: se o Estado, através de seus legisladores, decide que determinada conduta não é mais ilícita (abolitio criminis/infractionis) ou que deve ser punida de forma mais branda, não há justificativa razoável, sob a ótica da justiça e da proporcionalidade, para manter uma punição mais severa a fatos pretéritos que ainda não transitaram em julgado. Manter a sanção antiga seria punir alguém por uma conduta que a sociedade, através da lei, já não repudia com a mesma intensidade.

A Superação do Tempus Regit Actum no Direito Sancionador

A aplicação do princípio tempus regit actum no Direito Administrativo Sancionador tem sido paulatinamente mitigada. Em matéria de licitações, improbidade administrativa, direito ambiental e regulação econômica, a superveniência de lei mais favorável tem forçado a Administração e o Judiciário a reverem penalidades.

É importante distinguir, contudo, a norma material da norma processual. As normas de caráter estritamente processual ou procedimental seguem a regra da aplicação imediata, preservando-se os atos já praticados. A retroatividade benéfica incide sobre as normas de direito material, aquelas que definem a infração ou cominam a penalidade. Quando uma nova lei reduz o valor de uma multa, elimina uma categoria de infração ou exige um elemento subjetivo mais complexo (como o dolo específico) para a configuração do ilícito, estamos diante de uma norma material que deve retroagir.

Repercussão nos Tribunais Superiores e a Segurança Jurídica

O Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem desempenhado um papel crucial na consolidação desse entendimento. Em diversos julgados, a Corte tem afirmado que o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica se aplica ao Direito Administrativo Sancionador. Esse posicionamento reforça a segurança jurídica ao impedir que o Estado trate de forma desigual situações idênticas apenas em razão do tempo em que o processo administrativo foi concluído.

Um ponto de atenção para o operador do Direito é a distinção entre sanções pecuniárias (multas) e o ressarcimento ao erário. Enquanto as multas possuem natureza estritamente sancionatória e, portanto, sujeitam-se à retroatividade benéfica, o ressarcimento ao erário possui natureza civil de recomposição de dano. A obrigação de reparar o prejuízo causado aos cofres públicos não desaparece com a mudança da lei sancionadora, pois visa evitar o enriquecimento ilícito e proteger o patrimônio público, não punir o agente.

A Lei de Improbidade Administrativa como Paradigma

O exemplo mais eloquente dessa dinâmica é a recente reforma na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), promovida pela Lei nº 14.230/2021. A nova legislação trouxe alterações profundas, como a exigência de dolo específico para a configuração dos atos de improbidade e a eliminação da modalidade culposa em diversos tipos.

A discussão sobre a retroatividade dessas normas chegou ao Supremo Tribunal Federal (STF). A Corte Suprema fixou a tese de que as normas benéficas da nova lei de improbidade retroagem para beneficiar o réu em processos que ainda não transitaram em julgado. Isso demonstra que a tese da retroatividade no Direito Administrativo Sancionador não é apenas uma construção doutrinária, mas uma realidade jurisprudencial que pode alterar o destino de inúmeros processos em curso.

Desafios na Aplicação Prática: O Limite da Coisa Julgada

Embora a retroatividade seja a regra para normas sancionadoras mais benéficas, existe um limite intransponível na maioria dos casos: a coisa julgada. No âmbito judicial, a Constituição protege a imutabilidade das decisões definitivas como pilar da segurança jurídica. Portanto, se uma condenação por ilícito administrativo já transitou em julgado no Poder Judiciário, a superveniência de lei mais benéfica, via de regra, não tem o condão de desconstituir automaticamente o título judicial, salvo em situações excepcionalíssimas previstas em lei (como na ação rescisória, se cabível).

No âmbito administrativo, a discussão é mais fluida. Existe um debate sobre se a “coisa julgada administrativa” (decisão final da autoridade administrativa da qual não cabe mais recurso na esfera administrativa) teria a mesma força preclusiva da coisa julgada judicial. Parte da doutrina defende que a Administração, em virtude do poder de autotutela e do princípio da legalidade, deveria rever suas próprias sanções se a lei que as fundamentou foi revogada ou abrandada, mesmo após o encerramento do processo administrativo, desde que os efeitos da sanção ainda perdurem (por exemplo, uma proibição de contratar com o poder público que ainda está em vigor).

Para o advogado, identificar o momento processual exato para invocar a novatio legis in melius é crucial. Perder o “timing” pode significar a consolidação de uma penalidade que, à luz da nova legislação, seria injusta ou ilegal. É imperativo monitorar constantemente as alterações legislativas nas agências reguladoras, nos códigos de posturas municipais e nas leis gerais de licitação e processo administrativo.

A Importância da Técnica na Defesa Administrativa

A defesa em processos administrativos sancionadores muitas vezes é negligenciada ou tratada com menos rigor técnico do que a defesa judicial. Isso é um erro estratégico grave. A construção de uma tese sólida sobre a retroatividade da norma mais benéfica deve começar na primeira oportunidade de manifestação do interessado. Alegar a aplicação de princípios constitucionais requer uma argumentação sofisticada, que demonstre a subsunção do caso concreto à teoria da unidade do poder punitivo.

Além disso, é necessário demonstrar a ausência de ofensa ao ato jurídico perfeito. O argumento central deve ser que a norma sancionadora não gera direito adquirido para a Administração Pública de punir. O poder de punir é uma competência, não um direito subjetivo patrimonial do Estado. Se a lei retira ou abranda essa competência, a punição baseada na lei antiga perde seu lastro de legitimidade material.

Dominar esses conceitos exige estudo contínuo. A prática do Direito Administrativo Sancionador é dinâmica e exige do profissional uma atualização constante frente às novas leis e aos entendimentos dos tribunais.

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Insights sobre o Tema

* Natureza da Sanção: A aplicação da retroatividade depende da identificação da natureza sancionatória da norma. Normas puramente reparatórias (civis) ou processuais não se sujeitam à mesma regra.
* Hierarquia das Normas: O princípio tem base constitucional (Art. 5º, XL), sobrepondo-se a leis infraconstitucionais ou regimentos internos de órgãos públicos que tentem limitar sua aplicação.
* Jurisprudência Ativa: O STF e o STJ têm consolidado a visão de que o Direito Administrativo Sancionador deve observar as garantias do Direito Penal, criando um microssistema de garantias.
* Momento da Aplicação: A retroatividade deve ser arguida preferencialmente antes do trânsito em julgado. Após a decisão definitiva, as chances de reversão diminuem drasticamente devido à proteção da coisa julgada.

Perguntas e Respostas

1. A retroatividade da norma mais benéfica aplica-se a multas de trânsito?

Sim, em tese. Se uma nova legislação de trânsito deixa de considerar determinada conduta como infração ou reduz o valor da penalidade, essa norma deve retroagir para beneficiar o condutor, desde que o processo administrativo ainda esteja em curso e a penalidade não tenha sido definitivamente consolidada ou paga (dependendo da interpretação do órgão sobre ato jurídico perfeito).

2. É possível pedir a devolução de valor de multa paga se a lei posterior for mais benéfica?

Geralmente, não. A jurisprudência majoritária entende que o pagamento da multa extingue a punibilidade e consolida o ato jurídico. A retroatividade costuma atingir os efeitos pendentes da condenação, mas não tem o condão de gerar direito à repetição de indébito de valores pagos sob a vigência da lei anterior que era válida à época.

3. A retroatividade benéfica se aplica automaticamente ou precisa ser requerida?

Embora devesse ser aplicada de ofício pela autoridade administrativa por dever de legalidade e autotutela, na prática, é fundamental que a defesa requeira expressamente a aplicação da nova norma. A inércia da Administração é comum, e o advogado deve provocar o órgão julgador demonstrando a vigência da nova lei.

4. O princípio se aplica a sanções contratuais administrativas (ex: atraso em obra pública)?

Sim. As sanções decorrentes de contratos administrativos (como multas por inexecução) também possuem natureza punitiva. Se a legislação ou regulamento que disciplina as penalidades contratuais for alterado para beneficiar o contratado (por exemplo, mudando o critério de cálculo da multa para um índice menor), defende-se a aplicação da norma mais favorável.

5. Qual a diferença entre abolitio criminis e a mera alteração da norma administrativa?

A abolitio criminis (ou abolitio infractionis no administrativo) ocorre quando a conduta deixa inteiramente de ser ilícita. Nesse caso, a punição deve ser extinta e todos os seus efeitos penais/sancionatórios cessam. Já a alteração da norma pode apenas mitigar a pena (diminuir o valor, reduzir o prazo de suspensão). Em ambos os casos, a retroatividade se aplica, mas com consequências de graus diferentes.

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Acesse a lei relacionada em Lei nº 8.429/1992

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-fev-22/da-retroatividade-da-norma-mais-benefica-no-direito-administrativo-sancionador/.