A gestão financeira do Estado é regida por princípios e normas estritas, cujo objetivo central é garantir a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, conforme o artigo 37 da Constituição Federal. Esses princípios formam a base para qualquer ato que envolva movimentação de recursos públicos. Um ponto central nessa temática é que toda arrecadação, uso ou destinação de valores por entes e órgãos da Administração deve estar previamente autorizada por lei, configurando a chamada “reserva legal”.
No ordenamento jurídico brasileiro, não existe espaço para a criação ou aplicação de fundos públicos sem previsão legislativa. A Lei nº 4.320/64, que estatui normas gerais de Direito Financeiro, estabelece a obrigatoriedade de previsão orçamentária e autorizações específicas para abertura de créditos e criação de fundos especiais, que devem ser instituídos por lei específica (artigo 71). Ainda, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) reforça que qualquer renúncia, vinculação ou destinação de receitas deve observar estritamente os parâmetros legais.
Fundos públicos são instrumentos de gestão orçamentária criados para agrupar e aplicar receitas destinadas a um objetivo específico. Para que sejam válidos, precisam obedecer a requisitos claros: previsão na lei orçamentária ou em legislação específica, vinculação a políticas públicas legítimas e observância dos princípios da Administração Pública.
O artigo 167, inciso IX, da Constituição Federal veda a instituição ou aplicação de fundos de qualquer natureza sem prévia autorização legislativa. Isso reforça a necessidade de que tais instrumentos sejam construídos sobre bases legais sólidas, prevenindo o risco de uso arbitrário.
O princípio da legalidade orçamentária, igualmente respaldado pelo artigo 167 da Constituição, impede a realização de despesa ou assunção de obrigação sem que exista lei autorizativa. Na prática, significa que qualquer destinação de recursos — inclusive aquelas oriundas de multas, acordos ou indenizações — precisa constar no orçamento aprovado pelo Legislativo, salvo hipóteses de créditos extraordinários com previsões constitucionais específicas.
Essa regra garante a supremacia do Parlamento no controle dos gastos públicos, evitando que agentes administrativos executem políticas não discutidas e aprovadas pelo processo democrático.
A fiscalização dessas operações é exercida pelos Tribunais de Contas, que atuam como órgãos de controle externo, nos termos do artigo 71 da Constituição. Sua função é verificar a conformidade da execução orçamentária e financeira, aferindo se a destinação dos recursos observou o ordenamento jurídico. Quando constatam desvios, podem determinar a sustação de atos, exigir correções e até responsabilizar gestores.
Esse monitoramento é essencial para evitar o uso de fundos ou recursos vinculados de maneira arbitrária ou sem respaldo legal, prevenindo o desvirtuamento de finalidades públicas.
A Lei Complementar nº 101/2000 (LRF) consolidou parâmetros rigorosos para a gestão fiscal responsável. Entre outros pontos, a LRF dispõe que a criação ou ampliação de ações governamentais, inclusive fundos, exige identificação clara da fonte de custeio, impacto orçamentário-financeiro e adequação às metas fiscais. Isso reforça a transparência e impede decisões improvisadas sobre o destino de grandes montantes.
Um aspecto relevante é que a LRF também estabelece que receitas oriundas de multas ou indenizações não podem ser livremente apropriadas, necessitando de destinação prevista no orçamento e correlata à natureza do ingresso.
Para advogados que atuam no Direito Administrativo ou Financeiro Público, compreender esses mecanismos é fundamental. Muitas vezes, a discussão sobre legalidade de destinações de valores chega ao Judiciário, exigindo domínio tanto da legislação constitucional quanto das normas infraconstitucionais.
O domínio das regras sobre fundos públicos e vinculação de receitas é estratégico, pois impacta diretamente na análise de legalidade de convênios, termos de ajustamento de conduta e acordos que envolvem obrigações pecuniárias.
Além disso, a atuação preventiva junto a órgãos da Administração pode evitar a criação de estruturas financeiras que, por falhas formais, venham a ser invalidadas, gerando perda de eficiência e credibilidade institucional. Para quem deseja se aprofundar, cursos como a Pós-Graduação em Direito Público Aplicado são altamente recomendados para consolidar uma visão abrangente e técnica.
Quando a destinação de um montante não encontra suporte legal, a irregularidade não se limita ao campo formal. Ela pode afetar a execução de políticas públicas, comprometer o equilíbrio fiscal e fomentar a judicialização. Em muitos casos, envolve a responsabilização pessoal de agentes públicos, com base nas legislações de improbidade administrativa e crimes contra a administração.
A responsabilização pode ocorrer tanto na esfera civil, por ato de improbidade (Lei nº 8.429/92 e Lei nº 14.230/2021), quanto na penal, se caracterizado desvio ou apropriação indevida (arts. 312 e seguintes do Código Penal).
A jurisprudência dos Tribunais Superiores tem reforçado a compreensão de que a destinação de recursos públicos deve estar amparada por lei formal. Decisões reiteradas apontam que vinculações casuísticas de valores, sem o devido processo legislativo, atentam contra as normas orçamentárias e o equilíbrio federativo, além de ferirem o princípio da separação dos poderes.
O Supremo Tribunal Federal tem pautado a interpretação restritiva do uso de receitas públicas fora do orçamento, reforçando que o orçamento é o instrumento legítimo de alocação dos recursos.
Para o profissional do Direito, a atenção a esse tema é imprescindível na consultoria preventiva, advocacia contenciosa e no assessoramento a órgãos públicos. Analisar a origem, previsão e base legal de qualquer destinação é medida essencial para mitigar riscos.
O conhecimento aprofundado deste tema habilita o advogado a identificar irregularidades e, mais do que isso, a propor soluções estruturadas que resistam à análise dos órgãos de controle e ao crivo judicial.
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A legalidade na destinação de recursos públicos é um pilar da boa governança e do Estado de Direito. Fundos públicos não são meros instrumentos de conveniência, mas estruturas jurídicas complexas que demandam rigorosa conformidade com a Constituição e as leis orçamentárias. O controle externo atua como guardião da disciplina fiscal, e a advocacia qualificada cumpre papel decisivo ao prevenir e corrigir desvios.
Não. A Constituição exige lei específica para criar fundos públicos, conforme art. 167, IX, cabendo ao Legislativo aprovar sua instituição e definir sua destinação.
A LRF estabelece requisitos para criação, ampliação e destinação de fundos, exigindo fonte de custeio definida e compatibilidade com as metas fiscais.
Não. Essas receitas devem estar previstas no orçamento e sua destinação deve ter respaldo legal, vinculada à política pública pertinente.
Pode haver suspensão da execução orçamentária, responsabilização de agentes públicos e até devolução dos valores ao erário.
Eles fiscalizam a conformidade dos atos de gestão orçamentária e financeira, podendo sustar atos ilegais e aplicar sanções administrativas.
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Acesse a lei relacionada em Lei nº 4.320/1964
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2025-ago-08/proposta-de-fundo-bilionario-da-lava-jato-nao-tinha-previsao-legal-diz-tcu/.
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