Alocação de Riscos e Resp. Civil em Contratos de Alta Periculosidade

Alocação de Riscos e Responsabilidade Civil em Contratos Administrativos de Alta Periculosidade

A intersecção entre o Direito Administrativo e a responsabilidade civil ganha contornos de extrema complexidade quando analisamos a locação de bens privados para a execução de atividades estatais de alto risco. O fornecimento de frotas para operações de segurança pública ou atendimento de emergências médicas exige do operador do direito uma compreensão profunda sobre a teoria do risco administrativo. Não se trata apenas de aplicar a responsabilidade civil objetiva do Estado de forma literal. É necessário mergulhar na engenharia contratual e na distribuição de áleas inerentes ao negócio jurídico firmado com a Administração Pública.

Para profissionais jurídicos que atuam na assessoria de empresas ou na defesa do erário, o domínio dessa dogmática afasta teses superficiais que confundem dano indenizável com risco calculável. A execução de serviços essenciais e perigosos expõe os bens materiais a um desgaste severo e a sinistros frequentes. A grande questão jurídica reside em definir de quem é o ônus financeiro suportar tais avarias quando o contrato não estabelece cláusulas expressas de ressarcimento por danos inerentes à operação.

A Dinâmica da Alocação de Riscos nas Contratações Públicas

A espinha dorsal de qualquer contrato administrativo contemporâneo é a sua matriz de riscos. O legislador, ao editar a Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos), consolidou a obrigatoriedade de prever a alocação de riscos entre o contratante e o contratado. O artigo 103 da referida lei é cristalino ao determinar que o contrato deve definir as responsabilidades por eventos supervenientes à contratação. Essa diretriz normativa obriga o jurista a diferenciar categoricamente a álea ordinária da álea extraordinária.

A álea ordinária, também conhecida como risco empresarial, engloba todos os eventos previsíveis que decorrem da própria natureza do serviço prestado. Quando uma entidade privada decide alugar veículos para a condução de atividades ostensivas ou de resgate, a ocorrência de colisões, avarias estruturais e desgastes prematuros não constitui um evento imprevisto. Trata-se do risco intrínseco e natural da operação, o qual deve ser inteiramente absorvido pela equação econômico-financeira original da proposta.

Por outro lado, a álea extraordinária administrativa ou econômica abrange eventos imprevisíveis, ou previsíveis de consequências incalculáveis. São as hipóteses clássicas de força maior, caso fortuito externo, fato do príncipe ou fato da administração. Se um evento se enquadra na álea ordinária, o Estado não possui o dever de recompor financeiramente o parceiro privado. Para o profissional que atua nesta área, dominar essas nuances é um diferencial competitivo. Por isso, aprofundar-se por meio de uma Pós-Graduação em Licitações e Contratos Administrativos torna-se indispensável para a correta elaboração de impugnações e defesas contratuais.

A Natureza da Atividade Estatal e o Risco Inerente

As atividades de policiamento e de pronto-atendimento emergencial possuem uma natureza fática inegavelmente hostil. A condução de veículos nessas circunstâncias foge completamente aos padrões do trânsito civil ordinário. Ocorrem perseguições em alta velocidade, tráfego em vias não pavimentadas ou esburacadas e exposição a atos de violência de terceiros. Do ponto de vista jurídico, esses fatores configuram o que a doutrina classifica como risco inerente à atividade.

Quando a Administração Pública elabora o edital para a locação desses ativos, a precificação exigida do mercado já deve embutir o custo dessa hostilidade. O princípio da vinculação ao instrumento convocatório impede que a empresa contratada, após vencer o certame, alegue surpresa quanto à deterioração acelerada dos bens. Aceitar o encargo de fornecer equipamentos para frentes de batalha urbana significa internalizar a alta probabilidade de perda ou dano material.

O Equilíbrio Econômico-Financeiro e a Formação de Preços

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, inciso XXI, garante a manutenção das condições efetivas da proposta original. O equilíbrio econômico-financeiro é um pilar da segurança jurídica nos contratos públicos. No entanto, essa garantia constitucional não atua como um seguro universal contra a imperícia empresarial na formação de preços. O ressarcimento estatal só é acionado quando ocorre o rompimento imprevisto dessa equação.

Na precificação de contratos de alto risco, a contratada tem o dever fiduciário e comercial de incluir no seu Benefício e Despesas Indiretas (BDI) os custos com seguros robustos, manutenção corretiva constante e depreciação acelerada. O valor da locação de um veículo para uso administrativo comum é, e deve ser, substancialmente diferente do valor cobrado para viaturas de patrulhamento tático. Se o empresário formula uma proposta subestimando essas despesas para vencer a licitação, ele incorre em culpa em eligendo na sua própria estrutura de custos.

Pleitear indenizações extracontratuais por danos previsíveis após a execução do serviço viola o princípio da boa-fé objetiva e a vedação ao enriquecimento ilícito. O Estado já remunera o risco no momento em que aceita pagar uma taxa de locação majorada, justificada pela finalidade do uso. Conceder um ressarcimento posterior por colisões inerentes ao serviço significaria obrigar o erário a pagar duas vezes pela mesma contingência.

Responsabilidade Civil do Estado vs. Responsabilidade Contratual

Um erro comum na práxis jurídica é a invocação indiscriminada do artigo 37, parágrafo 6º, da Constituição Federal, que consagra a responsabilidade civil objetiva do Estado. A teoria do risco administrativo é perfeitamente aplicável a terceiros que sofrem danos causados por agentes públicos. Se uma viatura em perseguição colide com o carro de um cidadão comum, o Estado responde objetivamente pelos danos materiais. Contudo, essa lógica não se transpõe de forma automática para a relação com o parceiro contratual que forneceu a viatura.

A relação entre o Estado e a empresa locadora é regida eminentemente por regras contratuais e pelas normas de Direito Administrativo sancionador e contratual. A responsabilidade aqui é aquiliana apenas subsidiariamente. O dano sofrido pelo veículo alugado durante uma operação não é um dano a um terceiro alheio à atividade estatal. É um dano suportado por um parceiro de negócios que anuiu voluntariamente em expor seu patrimônio àquela situação específica, mediante remuneração pré-acordada.

Distinção entre Caso Fortuito Interno e Externo

A dogmática civilista nos fornece ferramentas valiosas para dirimir essas controvérsias, especialmente na interpretação do artigo 393 do Código Civil, aplicado subsidiariamente aos contratos administrativos. O caso fortuito interno relaciona-se aos riscos da própria atividade desenvolvida. Uma ambulância que quebra a suspensão ao passar em alta velocidade por uma via danificada para salvar uma vida sofreu um revés decorrente do fortuito interno. Logo, não há dever de indenizar por parte da Administração.

Já o caso fortuito externo constitui um evento totalmente alheio à operação estatal, irresistível e imprevisível. Se os veículos alugados estão estacionados regularmente no pátio do órgão público e são destruídos por um desastre natural incomum ou por um ataque terrorista sem precedentes, configura-se o fortuito externo. Somente nestas hipóteses restritas, onde a álea extraordinária se materializa de forma inegável, nasce para o contratado o direito de pleitear a recomposição dos prejuízos junto à Administração Pública.

A Jurisprudência e a Interpretação do Dano Previsível

Os tribunais pátrios têm consolidado um entendimento rigoroso quanto à assunção de riscos em contratos de locação para atividades de segurança e saúde. A jurisprudência aponta que a simples ocorrência de avarias e sinistros não gera presunção de mau uso por parte dos agentes estatais. O mau uso, que ensejaria a responsabilização do Estado e um eventual direito de regresso contra o servidor, exige a comprovação de dolo ou culpa grave, caracterizando um desvio de finalidade na utilização do bem.

A presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos milita a favor do Estado nessas demandas. Cabe à empresa contratada o ônus processual de provar que o dano sofrido pelo veículo extrapolou completamente o risco normal da atividade policial ou de resgate. Danos causados por disparos de arma de fogo durante confrontos, por exemplo, são considerados riscos taxativamente inerentes à segurança pública.

A exigência de contratação de seguro total, frequentemente expressa nos editais de licitação, reforça a tese de que o Estado transfere, de forma legítima, o risco patrimonial para a iniciativa privada. Quando a empresa assina o contrato e apresenta a apólice de seguro, ela reconhece que os eventuais sinistros deverão ser resolvidos entre ela e a seguradora, sem onerar os cofres públicos. Tentativas de contornar a negativa da seguradora por meio de ações indenizatórias contra o Estado costumam esbarrar na ausência de nexo de causalidade jurídico direto que justifique a condenação estatal.

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Insights Jurídicos Relevantes

Distinção de Áleas: A separação clara entre álea ordinária (risco de negócio previsível) e álea extraordinária (imprevisibilidade) é o critério definidor para o deferimento ou não de reequilíbrio econômico-financeiro em contratos administrativos.

Natureza da Precificação: Contratos que envolvem a entrega de bens para atividades perigosas, como segurança e emergências médicas, exigem que a formulação da proposta comercial inclua robustas provisões financeiras para depreciação e perdas.

Responsabilidade Objetiva Mitigada: A regra do artigo 37, parágrafo 6º, da CF/88 não se aplica de forma absoluta aos parceiros contratuais do Estado quando o dano decorre do risco assumido no próprio objeto do contrato, prevalecendo a responsabilidade contratual assumida.

Ônus da Prova do Mau Uso: Para que haja o dever de ressarcimento fora da matriz de riscos, o contratado deve comprovar cabalmente o dolo ou a culpa grave do agente público, descaracterizando o uso normal inerente à atividade de risco.

Perguntas e Respostas Frequentes

A Administração Pública deve pagar pelos consertos de veículos alugados que sofrem acidentes durante perseguições?
Via de regra, não. Acidentes durante perseguições são considerados riscos inerentes à atividade de segurança pública (fortuito interno). Esse risco já deve estar precificado na proposta vencedora e coberto por apólices de seguro contratadas pela empresa locadora, isentando o Estado do ressarcimento extracontratual.

O que caracteriza a álea extraordinária em um contrato de locação de frotas?
A álea extraordinária é configurada por eventos imprevisíveis ou de consequências incalculáveis, alheios à execução normal do serviço. Exemplos incluem desastres naturais imprevisíveis que destruam a frota guardada ou convulsões sociais atípicas que fujam ao controle ordinário do Estado e não estejam contempladas no risco inerente.

O artigo 37, parágrafo 6º da Constituição protege a empresa contratada da mesma forma que protege um cidadão comum?
Não da mesma forma. Enquanto um cidadão comum (terceiro) tem direito à indenização imediata por danos causados por agentes do Estado com base na responsabilidade objetiva estrita, a empresa contratada está vinculada aos termos de um contrato administrativo. Os danos aos bens alugados são geridos pelas cláusulas de risco do contrato, não pela via direta e exclusiva da responsabilidade extracontratual.

Qual é a importância da Matriz de Riscos estabelecida pela Lei 14.133/2021?
A Matriz de Riscos traz segurança jurídica ao definir antecipadamente quais contingências serão suportadas pela Administração Pública e quais serão transferidas à iniciativa privada. Ela previne litígios judiciais infundados, pois estabelece que riscos previsíveis mapeados não darão ensejo a reequilíbrio econômico-financeiro posterior.

Pode a empresa alegar enriquecimento ilícito do Estado ao negar a indenização por um veículo totalmente destruído em operação?
A alegação de enriquecimento ilícito raramente prospera nesses casos. O entendimento jurídico majoritário aponta que o Estado já remunera a empresa considerando o alto risco da operação por meio das parcelas do contrato. Logo, se o contrato previu o risco e a empresa cobrou o valor adequado de mercado para a locação perigosa, não há que se falar em enriquecimento sem causa do erário.

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Acesse a lei relacionada em Lei nº 14.133/2021

Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2026-abr-20/excesso-de-multas-de-viaturas-e-ambulancias-alugadas-nao-implica-ressarcimento/.