A administração da justiça no Brasil vive uma transformação inegável. A transição do paradigma do litígio bélico para a busca do consenso é uma realidade, mas a prática advocatícia revela um cenário muito mais árido e complexo do que a simples “vontade de conciliar”. A homologação judicial de acordos firmados entre a União, entes federativos e particulares é, de fato, o ápice desse movimento, mas ela não opera em um vácuo de horizontalidade pura.
Para o profissional do Direito, não basta compreender o conceito de consensualidade; é preciso navegar pelas tensões institucionais, pela assimetria de poder e pelos riscos de controle externo que permeiam essas negociações. A homologação judicial atua como um selo de segurança jurídica, mas, como veremos, não é um escudo impenetrável.
Este artigo propõe uma leitura crítica e pragmática sobre o tema, fugindo da romantização do instituto para focar nos desafios reais enfrentados por advogados e gestores públicos.
A doutrina costuma celebrar a horizontalidade nas relações administrativas consensuais. Contudo, na prática de balcão, a verticalidade estatal raramente desaparece por completo. Em instrumentos como os Acordos de Leniência ou Termos de Ajustamento de Conduta (TACs), a Administração Pública muitas vezes negocia com a “espada sobre a cabeça” do particular.
Muitas empresas aderem aos acordos não por uma genuína convergência de vontades, mas para evitar a sanção de inidoneidade ou a asfixia financeira decorrente de bloqueios de bens. O advogado deve saber distinguir um acordo equilibrado de um “contrato de adesão” imposto sob ameaça de improbidade.
Nesse contexto, o Código de Processo Civil de 2015 e a Lei de Mediação (Lei nº 13.140/2015) foram marcos importantes, mas o cenário jurídico foi profundamente alterado por legislações mais recentes que o operador do direito não pode ignorar:
Para dominar essas novas regras e a dinâmica de poder envolvida, a especialização é mandatória. A Pós-Graduação Prática em Direito Administrativo oferece o ferramental para negociar com o Estado em pé de igualdade técnica.
A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), especialmente em seu artigo 26, autoriza a celebração de compromissos para eliminar irregularidades ou incertezas. No entanto, a eficácia desse dispositivo esbarra no fenômeno conhecido como “apagão das canetas”.
O gestor público, receoso de ser responsabilizado pelos órgãos de controle por “renúncia de receita” ou “lesão ao erário” ao conceder descontos ou parcelamentos, muitas vezes prefere manter o litígio ineficiente a assinar um acordo vantajoso. A homologação judicial surge, então, não apenas para validar o ato, mas para oferecer segurança pessoal ao agente público que assina o pacto, blindando-o contra acusações de improbidade, desde que demonstrada a vantajosidade e a ausência de dolo.
Talvez o ponto mais crítico e menos discutido nos manuais teóricos seja a tensão entre a homologação judicial e a fiscalização das Cortes de Contas. Existe um mito de que a sentença homologatória encerra a questão. Na prática, o Tribunal de Contas da União (TCU) tem reivindicado competência para revisar aspectos econômicos de acordos já firmados, inclusive aqueles de leniência.
Isso gera uma insegurança jurídica latente. O advogado deve estar atento:
O texto teórico afirma que o magistrado realiza um “juízo de delibação” sobre as cláusulas. Mas, na realidade forense, surge uma questão prática: o Judiciário possui expertise técnica para avaliar o equilíbrio econômico-financeiro de um contrato de concessão rodoviária de 30 anos ou a complexidade contábil de uma transação tributária?
Muitas vezes, não. O juiz não é gestor nem economista. Isso impõe ao advogado o dever de instruir o processo de homologação com laudos econômicos, pareceres técnicos e auditorias independentes. Se a vantajosidade econômica não for matematicamente demonstrada, o acordo corre o risco de ser anulado por lesão ao patrimônio público ou, pior, ser homologado contendo vícios que explodirão anos depois.
A distinção doutrinária é clara: o interesse público primário (bem comum) deve prevalecer sobre o secundário (arrecadação). Contudo, a aplicação disso exige cautela extrema com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Abrir mão de juros e multas para encerrar um litígio pode ser visto como atendimento ao interesse primário (eficiência, pacificação), mas se não estiver estritamente fundamentado nas hipóteses legais de transação, pode configurar renúncia ilegal de receita. A vantajosidade para o erário não pode ser apenas retórica; ela deve ser contábil.
A homologação judicial de acordos administrativos, portanto, não é um ato mágico. É um processo dialético complexo que envolve o Executivo, o Ministério Público, o Judiciário e, indiretamente, os Tribunais de Contas.
O efeito da coisa julgada, gerado pela homologação, é o grande objetivo. Ele visa estabilizar relações que, pela via administrativa pura (autotutela), poderiam ser revistas a qualquer mudança de governo. O título executivo judicial confere a garantia de que o Estado honrará o compromisso, mas a construção desse título exige uma engenharia jurídica sofisticada.
Para os profissionais que desejam atuar nesse nível de complexidade, entendendo não apenas o direito material, mas a “política judiciária” dos tribunais superiores e órgãos de controle, a Pós-Graduação em Direito Público Aplicado é essencial. O curso foca justamente na intersecção entre o direito, a gestão e o controle.
A consensualidade veio para ficar, mas ela exige um novo perfil de advogado: menos litigante e mais negociador, com profunda base em Direito Administrativo, Constitucional e Financeiro. A homologação judicial é a ferramenta que confere a estabilidade necessária, mas sua obtenção e manutenção dependem de uma estratégia que blinde o acordo contra as instabilidades institucionais brasileiras.
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1. O Tribunal de Contas pode anular um acordo homologado judicialmente?
Formalmente, não, pois a decisão judicial faz coisa julgada. No entanto, na prática, o TCU pode fiscalizar a execução do contrato resultante do acordo e aplicar multas aos gestores se identificar dano ao erário, criando um impasse institucional que muitas vezes acaba no STF.
2. A nova Lei de Improbidade (14.230/21) facilita ou dificulta os acordos?
Teoricamente facilita. Ao exigir dolo específico para a configuração de improbidade, ela dá mais segurança para o gestor negociar sem medo de ser punido por culpa ou erro formal. Além disso, regulamentou o Acordo de Não Persecução Cível (ANPC).
3. Qual o papel do advogado na instrução da homologação judicial?
O papel vai muito além da petição. O advogado deve atuar como um gestor do projeto, coordenando pareceres econômicos, dialogando com o Ministério Público antes da judicialização e garantindo que o acordo tenha “blindagem” técnica para suportar o escrutínio do juiz e dos órgãos de controle.
4. É possível transacionar sobre multas ambientais ou regulatórias?
Sim, é plenamente possível e incentivado, muitas vezes convertendo multas em prestação de serviços ou investimentos (como nos TACs). Porém, o núcleo essencial da obrigação de reparar o dano ambiental é indisponível. O que se negocia é o modo de cumprimento e as sanções pecuniárias.
5. Por que a “horizontalidade” nas relações com o Estado é considerada mitigada?
Porque o Estado mantém prerrogativas de autoridade. Mesmo em um acordo, o interesse público é indisponível. O particular não tem a mesma liberdade de contratar que teria no direito privado, e o Estado muitas vezes utiliza seu poder sancionador como alavanca de negociação.
Aprofunde seu conhecimento sobre o assunto na Wikipedia.
Acesse a lei relacionada em Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB)
Este artigo teve a curadoria da equipe da Legale Educacional e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir do seu conteúdo original disponível em https://www.conjur.com.br/2025-dez-04/stf-tem-cinco-votos-pela-homologacao-integral-do-acordo-entre-uniao-e-eletrobras/.
Entenda a evolução da consensualidade e como a homologação judicial de acordos com a Adm. Pública moderniza a resolução de conflitos e traz segurança.
Entenda a teoria da perda de uma chance nos contratos de transporte e a responsabilidade objetiva da empresa por falhas que frustram compromissos.
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